周小华：PPP是中国公共基础服务的正确方向

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今年以来，“ppp”突然成为政府各部委、学者和专家讨论的热点，国家发改委、财政部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委都参与了推广。国家发展和改革委员会起草的关于公私伙伴关系的立法即将出台，征求意见的第六稿已经发布；财政部近日发布通知称，ppp模式项目示范将在全国范围内推广，相关ppp运营指南也将进入征求意见阶段；环境保护部起草的《政府采购环境服务指导意见》即将发布；住房和城乡建设部于2002年颁布《市政公用事业特许经营管理办法》后，财政部和财政部于今年制定了公私合作的相关指导意见，并对其总体要求和规范运作做出了详细规定。在当前金融紧张的背景下，ppp被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹集资金的重要手段，这在中央和地方层面掀起了一股热潮。

事实上，从全球公私伙伴关系的实践来看，公私伙伴关系成功地执行了许多任务。如果仅仅将其视为解决地方政府公共服务资金短缺的一种手段，其作用将是有限的。众所周知，ppp模式是公私伙伴关系的简称，是指政府和私人组织之间的契约关系，目的是提供一定的公共产品和服务，组织能够分担各种风险并提供相应服务的社会组织，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签订契约来界定双方的权利和义务。因为这些基础设施和公共服务关系到公共利益，政府应该用纳税人的税收来投资和运营。不过，由于政府在管理这些项目时可能缺乏很多技巧和运作经验，所以在资金安排上也可能出现问题。因此，有必要匹配所有人的优势，降低项目的整体运营风险，并引入具有最先进的项目运营技能和经验的社会组织。换句话说，ppp的实施本身推动了社会组织或政府部门的技术进步或合作模式，从而实现了社会和经济效益的最大化。

通过世界范围内的ppp实践，我们知道它最重要的优势如下:

1.风险分担。政府部门和社会组织可以承担其专业领域内可能出现的风险。众所周知，公共基础设施项目的相关责任是巨大而复杂的，涉及投资回报风险、法律风险、设计风险、施工风险、运营风险、政治风险、财务风险等。在市场机制的条件下，政府有时不可能独立运作，而最有效地运作项目的企业经营者具有更高的敏感性和灵活性。能够承担融资、建设、运营、环保标准、技术等风险。部分或全部优于政府，以避免政府在它不擅长的领域承担风险，而专注于解决它擅长的领域，如政策支持和沟通协调。

2.促进技术创新和进步。笔者认为这也是ppp给中国带来的最重要的进步影响。众所周知，技术的发展日新月异，创新技术不断转化为生产力，推动甚至决定着行业的发展。通过市场手段寻找最佳合作者，可以促进合作者寻找降低成本的途径，同时不断提高服务水平，促进技术进步，取得最佳的社会效益和经济效益。此外，由于制度明确，减少了政治干预，避免了官僚运作，提高了管理的效率和效力。

《特许经营法》初稿提到，除了政府主导的合作模式外，企业还可以提出特许经营方案，这对有技术创新能力的企业绝对有利。在这种ppp合作模式下，在市场竞争和激励机制下，企业可以不断应用和开发新技术、新商业模式，从而促进整个行业的健康发展。英国、法国等国以及中国的一些成功的ppp实践已经得到了最好的验证。以垃圾处理场为例，广州兴丰生活垃圾卫生填埋场(1-5期)是中国第一个通过商业模式招标设计、建设和运营的现代化填埋场，上海老港填埋场是目前中国最大的填埋场。这两个项目由威立雅设计、建设和运营，因为通过引进国际先进设计技术，单位面积土地处置量翻了一番以上，从而推动了中国垃圾填埋行业标准的提升。在垃圾填埋气发电领域，威立雅通过bot方式承接了中国第一、二个垃圾填埋气发电项目，即杭州天子岭垃圾填埋气发电厂和南京水格垃圾填埋气发电厂。针对当时我国垃圾填埋场的现状，采用先进的技术收集沼气，避免了填埋气体产生的臭气，同时沼气可以利用并转化为能源。这项技术的引入改变了产业模式，促进了相关产业的发展。总的来说，技术和商业模式的进步带来了经济效益的最大化，具有这种经济效益的ppp模式反过来又会促进行业内新技术的快速创新和应用，促进整个行业的发展。同时，由于这种模式是以公共利益为导向的，项目必须保持较低的盈利能力，因此技术进步带来的效率提高只能弥补公共财政支出。
事实上，近年来，我们已经看到初级市场渴望环保项目和特定项目的低价竞争。我们可以清楚地看到，这个市场目前最缺乏的不是资金，而是市场规范和责任。

ppp在中国的推广是一个必然的方向，但仍有许多困难需要消除。

首先，有必要建立一个统一的整体管理机构。从以往的经验来看，每个公共项目的审批都涉及到与多个部门的协调和沟通。虽然政府在签订合同时会授权一个部门作为签约方，但在合同执行过程中通常会有很多边界条件发生变化，仍然需要与多个部门沟通进一步协调，各部门内部的很多规定不一致或不匹配，导致效率低下和成本浪费。因此，这种多头管理的现象是ppp模式推广中首先要解决的一个重大问题，至少要全面梳理各部门的规章制度，使其能够配合特许经营法的顺利推广和实施。

其次，在各方的所有责任和义务中，最具影响力的因素是条约的遵守情况，其中最突出的是公共服务的价格调整。由于这种ppp合作模式通常提供公共服务，因此需要收取服务费。然而，从一些现有的公私伙伴关系项目来看，地方政府往往没有将这种公私伙伴关系的运营费用纳入其预算，或者由于不遵守特许经营协议而推迟付款或价格调整，这直接影响到企业的运营。大多数现有的公私合作项目都有这个问题。如果我们要维持和推广这种风险共担模式，就必须建立有效的机制来解决这一问题，从而使ppp模式能够持续发展。

第三，促进法律地位的平等。在ppp项目中，政府在控制项目的宣传方面拥有绝对的主导地位。但是，政府和企业应该在平等的基础上获得合作所涉及的经济利益。目前，许多地方政府对合同和制度不够重视和尊重，导致企业无法根据合同维护自己的权利，挫伤了企业的积极性，从本质上损害了ppp在中国的健康发展。

最后，监管需要到位。对于公共服务的提供，政府自然有监督的义务和责任。ppp的目的是提高公共服务的效率。政府通过ppp模式引入企业承担一定的责任和义务，分担相应的风险，但这也对政府职能的转变和监管提出了更高的要求。在运作过程中，政府有监督的责任，如企业提供的产品和服务，对环境和公众的影响，责任是否到位，风险是否真正分担等。，而且有必要确保监督的实施，淘汰那些数量过多的企业，并鼓励负责和高效的企业。同样，在企业履行了合同义务之后，政府应该尊重合同精神，履行合同规定的职责。这一过程也需要受到监督。

尽管中国改革开放30年来取得了显著的经济成就，但在公共服务领域仍存在巨大差距。事实上，这一领域并不缺乏资金和技术进步，但如果没有法律保障，能够有效界定各方的责任和义务，保护各方的权益，ppp模式将难以在中国推广。如今，ppp立法被广泛关注，是提高公共基础服务效率的正确发展方向，我们对此充满期待。

作者是威立雅中国环境服务公司的总经理