生态文明法治建设路向何方？

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中国水利网编辑:中共十八届四中全会将于十月在北京召开。会议将研究和讨论“全面推进法治”的重大问题。在依法治国的背景下，环保部门应高度重视，大力推进生态环境法制建设，并采取防范措施。四中全会的召开和依法治国方略的全面实施，必将对生态环境的法治建设提出更高的要求。

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。环境保护部政法司与政治研究中心共同组织了一次专题研讨会，讨论“依法治国，建设生态环境”的主题。

环境保护部政法司司长李庆瑞说，如何在环境保护领域实施依法治国战略，如何在依法治国的背景下进一步推进生态环境法治化，如何推进经济增长方式的绿色转型，如何运用法治推进环境管理的战略转型。环保部门要高度重视这些重大问题，防患于未然，做好规划，早做准备，为迎接四中全会、学习贯彻会议精神奠定思想基础。

与会专家从不同角度就如何推进法治生态文明建设发表了意见。

正确认识环境法治在依法治国中的地位

“法律”的对立面是按照潜规则行事，按照行政长官的意识行事

“依法治国的法律统称为。它的对立面不是政策，这是一个明确的规则，也是法律的一部分。依法治国的“法”的对立面应该是按潜规则办事，按行政长官的意识办事。”环境和经济政策研究中心主任夏光说。法治所强调的法治思维和模式是下一步推进环境法治建设的方向。

环境的公益性决定了有必要通过立法来界定环境资源的产权；环境状况的严峻性决定了需要严格的法律制度来改善；环境保护的基础决定了只有严格的政策法规才能约束其他领域。

“环境法被视为一部部门管理法，缺乏必要的尊重和敬畏，在实施过程中缺乏地方政府和其他部门的合作。这种情况必须得到纠正。只有通过环境法调整资源开发和其他行为，加强对地方政府和行业主管部门的约束，才能提高环境法治意识，改善环境执法状况。”清华大学的王明远教授说。他提出，法治应该从工具和手段上升到价值和目的。

夏光指出，从有效性的角度来看，环保部门非常重视相关法律，并具有很强的法治思维。然而，中国的环境法治远未达到“价值和目的”的地位，甚至作为“工具和手段”，仍然存在一些问题。

夏光将中国环境法治的现状概括为:短、短、小。

“缺乏”是指法治领域立法的缺乏，特别是按照党中央改革的要求，其中许多尚未成为法律法规。

“混乱”是指执法中存在许多混乱，包括执法不作为、混乱、承担责任等。对环保系统可信度的总体评价不是很强。

“小”意味着司法系统在环境保护中的作用很小，司法资源有限，导致法院不愿受理案件，参与环境保护的积极性不高。

华北环境保护监督中心副主任刘传义认为，在当前的法律环境下，主要困难是环境执法难和不到位。首先，环境执法说得多做得少，而且许多环境执法机构仍是参与单位，因此对执法有许多限制。二是存在诸多问题，人员素质不足。

在环境保护领域实施依法治国战略，必须理顺法律与政策的关系，实行软硬兼施。中国人民大学教授周珂认为，借鉴美国《国家环境政策法》，国家基本环境政策的立法具有特殊地位，主要是治理政府，所有国家法律法规都应遵守。

环境立法应该既难又好

专门而全面的环境法需要大量授权立法和辅助立法

环境法具有高度的专业性和综合性，包括行政管理、民事侵权、国际合作等，需要大量授权立法和配套立法。

为了在依法治国的战略中推进法治建设，夏光认为，未来环境法治建设的指导思想应该首先明确:习惯调节人与自然的关系。一方面，环境法应优先考虑环境和保护，另一方面，坚持经济与环境的协调，提高环境质量，优化经济发展。

中国政法大学教授王灿发认为，要依法治国，就必须完全依法办事，解决以权压法、以人代法的问题。在环境法中，改变环境法是一种软法律现象。在过去的几年里，环境刑事责任的调查取得了很大的进展，环境法今后应该更加严格。

他建议制定《生态文明建设促进法》，该法应包括建设生态文明的国家方针、政策和制度，以后制定其他法律时应考虑该法。《生态文明建设促进法》是环境保护部门与其他部门合作制定的。在这部法律下，应该有三部法律:自然资源法、生态保护法和环境保护法。具体立法应该着眼于完善这些制度，两条腿走路，一是全面立法，二是制定具体的法律。如自然保护区法、湿地保护法、化学管理法、电磁辐射管理法、生态损害赔偿与恢复法、民事环境损害赔偿法(包括健康损害)、环境信息公开和公众参与法等。

周珂认为，生态文明和法治建设必须贯彻“保护第一”的原则。中国的生态保护主要借鉴俄罗斯。生态法和自然资源法是两个方面。自然资源法注重开发利用，而生态法强调保护优先，利用生态保护来规避资源利用的负面影响。保护优先不仅是环保部门的事，也应该应用于生态保护领域，特别是资源的开发利用。

第二，要明确地方政府的环境责任，从管理法向责任法转变。过去，《环境保护法》是一部管理法，主体是管理者和对应者。修订后的《环境保护法》改为《责任法》，突出了政府责任，需要逐步实施。

刘传义强调，环境立法要注意配套规章制度。北京理工大学教授李罗建议进一步完善《环境保护法》与单行法的衔接和修订。

判断环境合法性的标准不能脱离空.时代的背景同样的行为在北京是非法的，在甘肃也可能是合法的。中国政法大学副教授胡静和刘传义都提醒说，应该给地方环境立法留出足够的空空间。

除了制定新的法律，过时的旧法律也应及时检查和清理。北京市环保局监管司研究员向指出，有必要清理和修改与《环境保护法》不一致的政策法规。

他建议我们可以借鉴美国70年代的做法，在全国范围内发出通知，要求各部委和地方政府对本部门和本级政府的政策法规进行清理，并定期提交清理报告。

环境执法应该“不按规定”

执法者基于法律，而不是领导人的意愿

法律的生命力在于它的实施。推进环境法治建设不仅仅是一个立法问题。环境执法必须独立，以确保公平和正义，并确保法治而不是人治。

法治有两层含义:第一，法律是正义的，立法是好的；第二，法律是至高无上的，也就是说，法律有最终决定权。环境独立执法，即执法者以法律为依据，不按领导者的意志，“按规则办事，不按长度办事”。张对说:“如果车不前进，马就没用。如果你不骑马和计划汽车，有什么好处？”只有当执法者被激励时，他们才能激活法律。

胡静认为，调动环境执法人员的积极性需要职业保障，即严格执法不需要个人成本。

王灿发建议建立独立的执法监督机制，如制定环境监督条例、设立独立的执法机构、监督各环保部门等。“应该强调独立的环境监督和执法。环境保护部门可能不是一个独立的上下系统，但执法和监督可以纵向管理。”王灿发说道。

胡静还提出环境管理应该合法合理。环境保护的行动计划应该建立在上位法的基础上，目标应该是现实的，标准应该是建立在现有的经济和技术条件基础上的，这样企业才能通过跳跃感受到它，否则执行不力就会牺牲法律的尊严。

此外，环境执法应增强依法行政的意识。中国人民大学教授李艳芳提醒说，随着公民权利意识的增强，行政决定没有法律依据，不遵循法律程序，这可能被认为是不公平的，甚至是寻租，环保部门可能成为被告。

专家们还对环境执法的创新和改革提出了一些建议。

夏光建议加强执法力度，形成强有力的环境保护状态，增加公众的力量，并使人们耳目一新。

胡静还建议，公众参与执法应当自由化。环境保护有三个主体:政府(环保部门)、企业和个人。政府和个人携手向社会公开环境信息，让个人充当环保部门的耳目，让个人提起环境公益诉讼，有利于执法。

李罗建议，信息披露、公众参与、政府责任和其他制度的实施应依法实施，避免流于形式。

李艳芳建议环境执法部门应与检察院和法院合作。例如，意大利最高行政法院的首要职责是向政府提供行政咨询，并协助行政机关依法行政。

环境正义应该发挥制约和监督的作用

环境法的执行应与司法部门联系起来，并加强对政府的制约

司法机关支持、加强和补充行政执法，并在某些方面发挥制约和监督作用。“环境执法应与司法部门联系起来。加强环境审判，推进包括行政诉讼在内的公益诉讼，加强对政府的约束。”王明远说。

日本的司法制度在环境法的实施中发挥了重要作用。例如，建立了民事赔偿快速救济机制，当地居民通过行政诉讼对公路和火电建设进行了法律监督，值得借鉴。

司法能动性的发挥对环境执法的监督和制约非常有效。胡静说，法院实行积极司法，不是因为法官主动发现案件，而是因为他们加强司法审查，这不仅审查行政决定的合法性，而且审查其合理性。积极的司法也影响了立法和行政。例如，日本法院通过公害审判推动环境损害赔偿立法，而中国环境法院通过发布限制令干预环境执法。环境法院的专业能力增强后，甚至可以对环境评估和排污许可决定进行合理性审查。

此外，还应注意环境案例的受理。王灿发和向都强调，要明确法院受理案件的范围，大力推进司法在环境保护中的作用。

以法治促绿色转型

经济增长模式也应符合环境基本法的要求

目前，一些地方仍存在盲目投资、产能过剩、盲目开发、填海造山等不利于可持续发展的现象。一些地方政府领导人的决策行为仍需约束。

项提出要贯彻预防为主的方针。通过严格约束地方政府的投资政策和产业政策，严格开展项目环境评价和规划环境评价，逐步推进政策环境评价，可以彻底扭转gdp至上的意识，真正做到决策科学、民主、合法。

此外，加快环境立法进程，在税收和信贷方面支持绿色企业。加强知识产权保护，鼓励污染防治技术的研究和应用，保护绿色生产的知识产权，修订《清洁生产促进法》等环境资源法。明确生产企业的回收义务，如借鉴日本的3r做法。

从立法角度看，周珂提出《环境保护法》应成为绿色经济转型的基本法。这就要求《环境保护法》要与其他部门法相协调，这些部门法并不局限于个别的环境保护法，经济增长模式也要符合环境基本法的要求。

李艳芳从执法的角度指出，要增强依法行政和依法执法的意识，就必须依法查处，加大违法成本，推进经济转型。