推动公众参与 创新治理模式

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2014年公众参与环境保护研讨会于9月25日在浙江杭州举行。会上，浙江省介绍了公众参与环境保护的做法和经验，中央相关部门负责人、相关专家学者阐述了推进公众参与的意义和相关政策要求，相关环保非政府组织负责人分析了公众参与的典型案例。今天，这个版本为读者提供了一些演讲。

注重建立新的环境治理模式

环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体制和治理能力现代化”的总体改革目标。在环境保护领域，改革的目标应转变为“促进国家环境治理体系和治理能力的现代化”，这也可以说是“环境保护应采取何种治理模式”的问题。

首先，公众参与注入了新的动力

公众参与是环境保护工作中一个永恒的话题，也是一个内容丰富的工作领域。环境保护部今年5月发布的《促进公众参与环境保护的指导意见》(以下简称《意见》)进一步明确了公众参与的主要内容:宣传动员、信息公开、公众表达、法律法规、社会组织。这是迄今为止关于公众参与环境保护的最系统、最开放的高级文件。《意见》以及全国人大常委会不久后通过的新修订的《环境保护法》，给人留下了“公众参与注入新动力”的深刻印象。

长期以来，公众参与环境保护一直存在一种纠结的现象:一方面，公众参与被认为是补充政府环境管理权的有效途径，有利于克服政府管理权不足和地方利益干扰环境执法的问题；与此同时，我们担心公众参与会给环保工作带来压力，尤其是环保负面信息一旦被公开，会引起社会波动，我们也担心社会组织不容易管理和陷入困境，所以我们在开放公众参与权方面一直非常谨慎，并迈出了一小步。在全面深化改革、建设法治社会的新形势下，我们应从一个新的视角来认识公众参与在环境保护中的地位和作用，即在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，公众参与应被视为推动环境保护新格局——社会平衡环境治理模式构建的主要资源之一。

二、社会平衡型环境治理模式

《意见》指出了公众参与环境保护的两大功能:一是维护环境权益，二是创新治理方式。不用说，公众的环境权益应该得到保障。让我们看看公众参与如何能够创新环境治理方法。

中国的环保工作作风具有政府直接控制的特点:第一，政府承担了大部分的环保职能，社会力量能够发挥的作用非常有限。第二，在环境政策的实施中，政府所采取的手段主要是那些可以自行直接操作的手段，尤其是行政控制手段的广泛运用。甚至所谓的经济手段，实际上也是行政手段的一部分，是由收费、罚款等经济价值规范的行政管理手段。这种主要由政府直接运作的环境治理模式被称为“政府直接控制的环境治理模式”。这种模式将不可避免地产生更大的管理成本。由于各级环保部门的规模和资金非常有限，当面对大量违反环保法规的企业或其他对象时，环保部门力量不足，使得环保政策法规无法得到充分实施。随着市场经济的发展，随着各种市场主体的大量增加，这种情况变得更加突出。

为什么社会力量在中国环境治理中的作用较小？主要原因是缺乏激励。在中国的环境保护法中，政府被授予了很多管理环境的权力，但是分配给社会的权利却很少，特别是缺乏利益激励。如果在环境监督中不调动和调动社会力量，就很难改变环境执法不严的局面。

因此，我们应该将政府管理与公众参与相结合，构建一种新的环境治理模式——“社会平衡环境治理”，即当环境问题发生时，即当社会环境权益发生冲突时，不再完全依赖政府直接处理，而是通过环境权益相关方的互动来解决。政府在这里的身份已经从直接管理的一方转变为起辅助作用的中介，这是社会平衡环境治理模式的关键点。

三，社会平衡方式的环境治理模式

社会平衡环境治理模式的途径主要有两个方面:扩大社会环境权益和适当简化政府监管；

首先，扩大社会环境权益意味着给予公众更多的法律授权。我国环境保护法迫切需要扩大公众享有的环境权益，并通过这些权益的规定鼓励公众监督和限制环境损害。具体来说，它主要包括以下权利:

第一是知情权，即开辟各种渠道，公布环境信息，让公众了解真实情况。除了公布环境状况公报、空气体质量周报等公共信息外，还应包括企业的环境信息。

第二，监督权。有必要通过法律规定赋予公众监督环境损害的权利。

第三是索赔权，这是环境权益的核心部分。关键是制定有利于公众行动的法律，这是环境政策创新最重要的切入点和最难突破的地方。

第四是审议权，这意味着公众有权参与某些经济和环境决策过程。

其次，适当简化政府管制意味着适当减少政府直接经营的环境管理手段。在加强社会制衡的同时，我们应该放弃一些消耗政府权力的环境管理制度和行政措施。这一变化并不否认政府在环境治理中的作用。相反，它从一个更重要的方面强调了政府在环境治理中的主导作用，即政府在环境治理中的宏观调控和微观公正问题。这个角色是不可替代的。规则的适当简化是使政府从环境政策执行的当事人转变为仲裁人，从运动员转变为裁判人。这是未来环境治理中需要考虑的一个重要问题。

准确理解和运用公众参与的基本权力

王锦，北京大学法学院教授

随着新修订的《环境保护法》，我想谈谈我个人从第二稿以来的讨论中对公众参与的理解以及对相关现实的理解。

一、公众参与的基本权力和相关主体的义务

新修订的《环境保护法》不仅在第5条中明确了公众参与环境保护的原则，还专门设立了“信息披露和公众参与”一章。综上所述，公众参与有四项基本权力:一是知情权，二是建议权，三是充分考虑意见权，四是救济权。

知情权是公民和机构依法享有和获取环境信息的权利。新修订的《环境保护法》第53条保障公民、法人和其他组织依法获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。第五十四条第二款第二项明确了县级以上环境保护部门公开信息的主要内容，将企业、事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会信用档案，并向社会公开。这是一种义务。

前两条是从政府的角度保护公众的知情权，第五十五条是规定重点排污单位的义务。第五十六条的规定是对违反这种行为模式的重点排污单位的处罚。

建立一个好的信息披露制度应该有四个方面:一是要尽快公开；二是有效披露；第三是充分披露；第四，要通俗易懂，即减少专业技术术语的使用。

第二和第三项基本权力是提出建议的权利以及得到充分考虑和尊重的权利。过去我们对这一点重视不够，有些地方遭受了损失。新修订的《环境保护法》第14条明确规定，地方政府应当听取有关方面和专家的意见，第27条中的人大报告制度也可以说是公众参与的方式和方法。此外，《环境影响评价法》、《行政许可法》以及国务院的行政法规和部门规章都有具体规定。

最后一项权力是救济权，这主要体现在新修订的《环境保护法》第57条和第58条中。第五十七条的规定是检举、控告。第五十八条是环境公益诉讼。此外，当公众参与的权益受到侵害时，也可以申请行政复议，即可以提起行政诉讼。这些是法律所赋予的救济权利。

除公众参与的权益外，公民和公众还有其他义务。一是关心和保护环境的普遍义务。第二，承受一定环境污染或自然环境破坏的特殊义务，即公众应在法律裁决的范围内承受污水排放和自然资源的开发利用。这种忍耐的义务是必要的，过去没有得到足够的强调。有必要通过宣传教育告诉老百姓，在法律和标准的范围内，经济发展和环境保护是协调的，但前提是要有利益冲突的协调机制和交流机制。

二、我国公众参与环境保护的问题

我认为公众参与中存在以下问题，应在新修订的《环境保护法》颁布后逐步解决。

首先，现行法律法规在完善过程中不可操作，滞后于2013年以来的新发展。

其次，可供参考的地方性法规不多。在研究了全国各地的地方性法规后，发现大部分都是环保部门制定的，参考价值不高。

第三，环境保护部被授权承担更多的责任，环境保护部愿意“伸出它的头”，但它几乎是无用和无用的。这是因为，在与其他部门相同的条件下，环境保护部门增加了它们的义务，增加了执法的风险。此外，许多重大环境事件和群体性环境纠纷表明，问题的根源不在环境保护部门。

第四，公众关注的问题与政府(部门)调查和确定的问题不一致。人们更关心自己身体的健康影响和房子的价格，直接关心的是自己的财产和健康权，而不是环境。因此，环保部门关心的和现在老百姓关心的不一样。

第五，公众参与的方法是机械化的、单一的和不现实的。科学有效的参与方法很少，给出的方法选择性较低；参与者受到人为的限制，他们的利益没有足够的代表性。

第三，公众参与的实现保障

目前，我国基本法的缺失是公众参与无法有效实现的因素。《信息披露法》、《行政组织法》和《行政诉讼法》的相关规定均有欠缺。由于缺乏这些基本法律，认为新的环境保护法高于目前的法治水平是不现实的。

在公众参与问题上，公众参与的权利和方式应该具体化。新修订的《环境保护法》基本而全面，但仅给出了原则和方向；环境评价方法是规划和项目决策的保证；然而，单一的环境保护法不仅应该规定，而且应该鼓励、支持和创造条件。它应该清楚地说明什么权利以及如何保护公众参与。

从公众的角度来看，我希望新的方式是环境公益诉讼。新的环境保护法第58条包含了这一内容。环境公益诉讼是指以保护环境公共利益为目的，以行政机关或环境利用行为人为被告，允许与争议案件无直接利害关系的原告向法院起诉的行政诉讼或民事诉讼。

实现环境公益诉讼有三种途径。第一，放宽原告资格；二是行政和民事环境公益诉讼；第三，救济手段多样，包括申请撤销行政机关的决定、申请法院发布停止侵权的命令、民事处罚、和解等。通过公益诉讼和人民法院的判决，各种救济措施可以适用于环境保护意识和行为的培养。这就是为什么公益诉讼被列入公众参与一章。

构建良性互动的环境保护社会行动体系

浙江省环境保护厅副厅长卢春中

环境保护需要政府的主导作用和全社会的参与，才能形成共建共享的良好局面。近年来，浙江省积极开展公众参与环境保护的实践和探索，努力构建政府、企业和公众良性互动的环境保护社会行动体系，并取得了一定成效。

一是坚持党和政府的领导，积极培育核心多元的社会参与主体

按照政府是环境监管主体、企业是环境治理主体、公众是环境监管主体的基本取向，积极构建“党委领导、政府负责、部门协作、社会参与”的组织体系，形成职责明确、分工协作、整体联动的工作格局。

一是坚持党委和政府的核心指导。浙江省委、省政府成立了生态省建设领导小组，省委书记、省长担任组长。2010年，省人大决定设立“浙江生态日”，每年有4个省级团队和地方领导参加“浙江生态日”纪念活动，呼吁社会各界共同保护生态环境。去年省委、省政府作出了“五水共治”的决策部署，今年省委全会作出了“建设美丽浙江，创造美好生活”的决策。

二是强化企业环境社会责任。我们坚持严格执法和企业环境责任。以企业环境信用等级评价为核心，促进企业环境和社会责任的落实，并将评价结果作为项目环保许可、环保基金资助、科研项目、荣誉评价、银行贷款等的重要依据。

第三，培育环保社会组织。今年6月，浙江省环境保护厅牵头成立了浙江省环境保护联合会。目前，全省有近300个环保社会组织，其中61个在民政部门正式注册。

第四，加强环境决策专家的支持。通过行业协会积极整合专业人才，成立省级环境科学学会、环保行业协会、环境监测协会、固体废物利用与处置行业协会等。

二是坚持共建共享，积极构建开放互动的公众参与体系

按照生态环境共建理念，积极构建生态创造、舆情监测与应对、公开执法监督等公众参与体系，提升环境保护的社会影响力和公众参与度。

首先，构建共建共享的绿色创造体系。始终把绿色系列创作活动作为推动公众参与环保的重要出发点。浙江省政府专门发布了《浙江省绿色创造行动计划》。生态县市和环境保护模范城市系列有群众的广泛参与，得到地方各级党委和政府的支持，这一评价体系涵盖了群众参与的要求。

二是建立环境舆情监测和应对机制。浙江省环保厅专门出台了《加强舆情监测和媒体应对实施方案》和《微博微信等新网络媒体应对环境问题办法》，形成了完整的环境舆情监测、判断、应对和反馈链，发挥了很好的作用。事实上，这是民意回应机制，也是提高环保社会公信力的重要机制。

第三，完善执法监督的公众参与机制。随着近年来公众环境监督的热情，全省的环境执法也得到加强。仅今年上半年，该省就立案5047起环境违法案件，并处以2.3亿元的行政罚款，其中489起案件被移交司法机关，占全国的一半以上。该省聘请了1万多名环境执法监督员，分布在企业、公园和城乡结合部，他们发挥了巨大作用。省内各地积极探索行政处罚公开评议制度。此外，许多地方还成立了公共环境检查组、公共评审团、监督小组等。参与环境信用不良企业的无上限受理，开展治安执法。

第四，探索和推进环境公益诉讼。特别是嘉兴市检察院作为原告，成功提起了三起环境公益诉讼，为公众和社会组织借助司法权参与环境保护积累了经验。

第三，坚持夯实基础，不断加强公众参与环境保护的保障

通过做好环境信息公开、宣传教育、建立规章制度等工作。，公众的知情权、参与权和监督权能够得到保障，使广大公众能够以自觉、有能力、有依据地参与环境保护。

一是注重环境信息的披露，确保环境知情权。如何将环境信息公开是我们作为政府环境管理部门必须做好的一项工作。浙江省环境保护厅以“公开为原则，非公开为例外”为原则，研究制定了《政府信息公开实施暂行办法》，制定了公开目录，并对公开的主体、时限、形式、平台建设、监督和评估等作出了明确规定。在建设门户网站的同时，省环保厅先后开通了微博和微信平台，率先在中国建立了企业自我监控信息发布平台。

二是注重宣传教育，增强公众环境意识。在环境教育方面，应将生态与环境保护课程纳入党校(行政学院)课程体系，将环境教育纳入中小学生必修课程，并对环境执法人员、农村生态建设骨干、企业(单位)负责人和环境管理人员进行岗位培训。在环境宣传方面，要充分发挥媒体宣传和舆论监督的作用，积极培育绿色媒体网络，大力支持媒体开展评选环保民间力量先锋名单等各种环保公益活动。

第三，建立规章制度体系，强化公众参与的长效机制。应努力完善公众参与地方立法，特别是《浙江省建设项目环境保护管理办法》，该办法规定了“空准入、全面准入和项目准入三位一体”、“专家评估和公众评价相结合”的新的环境准入制度。《浙江省水资源综合管理若干规定(草案)》也将社会参与单独列为一章。省环保厅还制定了《关于加强环境保护公众参与的若干意见》和《建设项目环境影响评价公众参与及政府信息公开实施细则》。

促进实时披露和绿色选择

马军，公共环境研究中心主任

今天，我将与大家讨论近年来在环境信息公开方面取得的一些进展，特别是新的公众参与方式。

二十年前，我开始从事环境教育工作。从《环境影响评价法》引导公众参与环境决策、提出建议和意见，到一些基层环保组织和地方环境权益保护，公众参与取得了长足的进步，环保组织也发展迅速。这种现状使得公众作为个人不仅有节水、节能和绿色出行的责任，而且作为公民也有监督和参与管理决策的责任，这就需要更深层次的有序参与。

一是政府环境信息公开取得重要进展

深入有序的公众参与要求公开环境信息。为了促进宣传，我们在2006年制作了一张地图，收集和汇总了环保部门发布的数据，方便公众获取，并对各地环境信息的宣传情况进行了量化跟踪和评估。污染源监督信息披露指数从2008年的31.06上升到2012年的42.73。

我们在2014年新的皮蒂指数标准邀请了环境保护部和相关专家参与讨论，这已趋于符合国际标准。新指标包括四大项和九大项，主要是污染源信息的量化评价，覆盖全国113个重点城市，今年扩大到120个城市。浙江省宁波市连续五年排名第一。

我们发现环境信息的发布变得更加系统化。省级环保部门已发布季度报告，60%以上的环保部门能够有效、持续地进行报告。大多数城市也以专栏的形式发布这样的季度报告，公众很容易获得。浙江省环保厅的季度报告不仅持续、系统地发布，而且检测项目也相当完整，包括浓度值，是否达标一目了然。

第二，环境知识引导公众有序参与

政府的数据已经相当公开，但是信息的公开并不能保证环境的有效治理，这必须激发人们的积极性。

为了帮助公众更好地利用这些信息，我们加入了27个组织发起绿色选择行动。现在，46个环保组织已经加入了绿色选择联盟，主张每个人都应该承诺不使用污染企业作为其供应商，并利用这一模式来煽动污染企业改善其环境绩效。杠杆是环境信息的披露。只要公众、媒体、政府和非政府组织的有限力量聚集在一起，就会形成巨大的推动力，品牌企业将首先发生变化。

我们还开发了一个新的指标citi来定量评估绿色供应链。目前，已有140多个中外品牌进行了评估和排名。在这个过程中，许多企业都愿意披露自己的一些数据信息，这促进了企业的信息披露。但与此同时，仍有许多企业不愿面对公众的推动。因此，环境污染的形势依然严峻。

第三，信息披露刺激污染控制

自2011年以来，雾霾一直很严重，这与能源结构和产业结构密切相关。中国消耗了世界一半的煤炭。如果我们不能改变目前的发展模式，我们自己也负担不起，甚至全世界都负担不起。

有一个解决空气污染问题的路线图，就是让公众了解环境质量的信息。过去三年，环境保护署在披露空气体质素资料方面，取得前所未有的进展。今年，190个城市发布了6个pm2.5检测值。公众表达了他们的心声，政府在听了之后发布了“大气十大”，这是一个非常有力的措施。但是，如果没有后续措施来跟进，就很难实施，这就需要社会的广泛参与，而信息披露是一种手段。

在pit的评价中，企业的环境信息披露得分最低。为了促进企业信息的公开，去年3月，26个环保机构发布了一项倡议，希望企业的日常监管信息和污染物排放数据能够公开，特别是污染源在线检测数据能够实时发布。去年7月31日，环境保护部发布了《企业自查和信息披露办法》。从去年10月份开始，一些省、自治区、直辖市已经开始出版，比如山东、浙江的信息出版平台就非常完善。

推进实时信息披露具有战略意义，有助于克服执法不严的问题，建立区域污染源清单，促进区域联合防控。

第四，政府和公众应该实现积极的互动

为了帮助公众获取环境信息，我们还开发了污染地图移动应用，该应用得到了阿里巴巴集团阿里巴巴云服务的支持，促进了政府、企业和公众之间的良性互动。

通过政府信息公开，公众通过手机了解企业的环境信息非常方便，可以在微博和微信上分享。到目前为止，已有数百个主要污染源对其超标做出了反应。各地环保部门建立的微博系统也发挥了很好的作用。通过微博共享和环保部门的微博工作系统，在线检测已经形成了一个非常良性的对接。

近年来，中国社会取得的最显著的进步之一就是政府信息公开的不断扩大。环境信息披露走在了社会的前列，而实时披露使中国首次领先于世界，这让许多国际人士感到惊讶。与此同时，公众的环境意识不断提高，包括公众参与的深化和新修订的《环境保护法》的出台，充分体现了包括政府高层在内的全社会对其重要性的认识，形成了高度的社会共识。这个共识是让企业、政府和公众在这个平台上积极互动，共同参与环保。即使面对困难的环境形势，只要每个人都参与进来，共同努力，最终他们能更快地克服困难。