巴西环境治理模式及对中国的启示

本篇文章6591字，读完约16分钟

在发展中国家中，巴西的环境治理模式独树一帜，其立法体系、治理创新、执法机制等领域都取得了显著成效。然而，巴西的环境治理仍面临一些新的挑战，环境治理与经济社会发展之间的矛盾难以消除。巴西环境治理的经验和教训对中国的环境治理和可持续发展具有借鉴意义。

巴西环境治理的特点和经验

巴西多年来积累了许多环境治理的经验，其中许多经验具有浓厚的巴西特色，引起了许多发展中国家乃至发达国家的兴趣和关注。

首先，巴西的环境立法体系是健全的，违反环境法规的代价是高昂的。巴西的《环境基本法》于1972年制定，它对预防和控制各种污染以及保护自然资源作出了详细和严格的法律规定。然而，巴西的环境治理没有得到足够的重视。在经济快速增长的“巴西奇迹”中，巴西为其自然环境付出了沉重的代价。为了吸取深刻的教训，巴西于1988年在新宪法中增加了环境一章，成为世界上第一个将环境保护完全写入宪法的国家。宪法不仅规定了一系列关于环境治理和生态保护的法律法规，还确定了政府和公民保护环境的权利和义务，将环境治理提升到国家最高法律的层次。此后，一系列新的环境保护法律法规相继出台。这些法律法规进一步丰富了巴西的环境保护立法体系，其立法细节和制度完善程度与发达国家相当。经过几十年的探索和努力，巴西最终建立了以宪法为核心、专门法律法规为支撑的环境保护法律体系。

在巴西的许多环境立法中，“许可制度”和“环境犯罪法”具有很大的威慑作用和良好的实施效果。根据《许可证制度》的规定，所有对环境有重大影响的活动都应事先经过环境监理部门的评估和审核，否则将被视为违法行为。“许可制度”不仅规定了“事先许可”，而且在获得许可后的每一个具体操作过程中都要获得“操作许可”，否则就是非法的。这种在活动之前和活动期间从环境监督部门获得许可的做法使得“许可制度”变得几乎苛刻。《环境犯罪法》是从法律意义上对破坏环境及其主体的行为进行法律处罚，包括查封非法项目、罚款、追究公职人员责任、刑事监禁等。法律实施了更严厉的惩罚机制，其量刑程度甚至可以等同于种族歧视罪。在巴西，《环境犯罪法》规定，在捕鱼季节和捕鱼区捕鱼的人可被判处1至3年监禁和罚款；虐待动物者可被判处6个月至1年监禁和罚款；你将因未经许可携带路边野生水果而被判入狱。这样的惩罚足以让巴西人对自然生态环境感到敬畏。

第二，巴西的环保执法机构完善，执法机制独特。为了执行各种环境法律法规，巴西重视环境保护执法机制的建设，不仅形成了从中央到地方的环境政策制定和规划机构，如中央政府环境保护部和大城市环境保护局，而且建立了由联邦政府、州政府和市政府组成的“国家环境机构联动系统”，负责协调环境执行，形成了环境管理和执行的“三位一体”框架。巴西环境执行机构的完善性和独特性在于:第一，为了监督和评估环境保护项目的实施和完成情况，巴西环境部专门设立了“执行秘书”一职，协助环境部长监督、协调和评估各秘书处的工作，监督、协调和改进各部门的年度工作计划和预算，以促进环境部内部职能的调整和公共政策的执行。第二，在环境管理和执法方面，巴西成立了一个“环境执法小组”和一个敷料部，行使环境监督和管理的职能，并将遥感卫星等高科技应用于环境监督和管理。第三，根据巴西宪法，巴西联邦机构可以干预环境执法行动，形成独特的“环境检察司法”，有效地加强了环境执法。第四，巴西每个大中型企业都有一名环境保护官员，负责监督企业的环境保护行为。一旦发现企业破坏了环境，常驻官员将对企业的发展行使一票否决权。此外，鉴于亚马逊地区的环境治理，巴西政府专门成立了“亚马逊协调秘书处”，主要负责在该地区实施自然保护和环境法律法规，实施“亚马逊可持续发展计划”，促进巴西热带雨林的生态保护。

三是“多党联动、政府与人民同步发展”的治理环境。巴西不仅在政府监管层面出台了严格的法律来规范公民的环境保护行为，还在企业和公民社会层面出台了多项措施，鼓励企业和公民参与环境保护，提高公民的环保热情和环保意识，形成“三体联动、政府和公民同时参与”的环境保护治理模式。在联动机制的推动下，巴西一些地方政府出台了互惠的法律法规，以提高居民参与环境保护的积极性。在许多人与政府互动的理念中，“绿色交流”项目很受欢迎。该项目由市政府牵头，其主要内容是引导市民收集生活垃圾，如纸张、金属、塑料、玻璃、油污等，并将其送到附近的交换站交换西红柿、土豆、香蕉等食物。“减税免税绿化”工程也取得了良好的效果。例如，根据巴西南部库里蒂巴市的法律，在各自的庭院或房屋周围植树种草并进行绿化的家庭可以根据绿化面积的大小减少住房土地税和财产税；相反，如果你未经允许毁坏甚至移植树木和植物，你可能会面临牢狱之灾。在这方面，巴西环境署通过卫星对其进行实时监控，这使得人们不敢冒任何风险。在巴西，绿色已经成为市民生活和工作环境的主题。在巴西，有一种良性互动的局面，每个人都关心自然，每个人都分享环境，人们与自然和谐相处。

第四，环境保护投资大，环境治理创新多。巴西政府非常重视环保投资，并不惜投入巨资保护环境。尤其是在亚马逊地区，生态保护方面的投资最为显著。仅从1991年到2000年的十年间，巴西政府就投资了近1000亿美元。此外，巴西政府几乎每年都向钢铁、造纸和纸浆等污染企业提供优惠环境保护贷款。例如，2013年，巴西将在设备、工程、咨询服务、污染控制和清理项目上投资107亿美元，其中46亿美元将用于水和废水处理，约50亿美元用于固体废物处理，11亿美元用于空气污染控制。

为了严格管理环境，自1970年代末以来，巴西历届政府不断推出新的环境管理计划、措施和手段。如“消除臭氧层计划”、“国家森林计划”、“亚马逊可持续发展计划”、“城市垃圾回收网络”、“机动车尾气控制行动”和“环境监测第三方实施”，其中在控制汽车尾气污染方面取得了显著成绩。《机动车废气治理行动》规定，新车必须配备废气净化装置，汽车燃料必须添加25%的乙醇。目前，巴西绝大多数汽车使用汽油和乙醇的混合燃料，这使得巴西成为世界上唯一一个不使用纯汽油作为汽车燃料的国家。巴西政府最近出台了新规定，从2014年1月2日开始，开始全面销售新型环保汽油。据巴西国家石油管理局称，这种新型汽油可以减少94%的硫排放，这不仅有助于降低老车型的尾气排放污染指数，而且有助于减少硫酸盐的形成，从而避免敏感人群因过度吸入汽车尾气而引发的呼吸系统和心血管疾病。在实施“第三方实施环境监测”的过程中，巴西淡水河谷公司成为了一个成功的典范。作为世界上最大的铁矿石企业，巴西淡水河谷的所有环境监测都是由第三方完成的，企业涉及环境的每一个动作都始终处于第三方的监督和控制之下。在外部监督机制的强制下，企业也自觉守法，狠抓环境管理，建立自己的自然保护区。经过多年的建设，淡水河谷已经建立了四个生态系统，拥有2800多种植物和数百种动物。淡水河谷可持续发展的经济、社会和环境绩效符合全球报告倡议的标准。此外，在众多举措和创新手段中，巴西的“自然保护区系统”更为成功。为了保护自然资源的可持续利用和生态维护，巴西实行自然保护区制度，如亚马逊雨林保护区、大西洋海岸森林保护区、湿地保护区等。根据巴西宪法，联邦政府、州和城市必须承担建立和管理保护区的责任，以确保自然公园和生物保护区的可持续发展。

五、重视环境教育，根植于环保理念。巴西政府以立法的形式界定环境保护教育。根据《环境基本法》，巴西的中小学必须开设环境保护教育课程。因此，自20世纪70年代以来，环境保护课程已成为巴西中小学的必修课，旨在告知学生他们在环境保护方面的权利和义务，教育学生从小就了解环境保护的重要性和违法的危险，并在中小学普及环境保护知识，如如何对垃圾进行分类以及日常必需品是否环保。1999年4月，巴西正式颁布了《国家环境教育法》。该法明确指出，加强环境保护教育是政府带头和全社会参与的责任。各级教育机构责无旁贷，必须开展环境保护教育。企业、事业单位、媒体等社会主体必须明确各自的环境保护教育和宣传职责。目前，环保教育的氛围特别浓厚，公众的环保意识已经成为一种自愿行为。在巴西，市民种树、种草、种花已经成为一种流行趋势，爱护环境已经成为一种自觉的习惯。这一现象与巴西密切关注青少年环境教育的努力不无关系。

六.巴西的非政府环境保护组织非常活跃。巴西的环境治理取得了良好的效果，这与巴西政府积极的环境治理和非政府环保组织的辛勤工作密切相关。在巴西，非政府环境保护组织特别活跃，它们忙于环境保护的各个领域，包括技术含量相对较低的非政府组织，它们普及环境知识并动员人们参与环境保护活动；专业组织，它们在环境管理方面与政府合作，向政府提供环境信息，参与环境法律诉讼；以及具有高科技背景的非政府组织，它们应用环境保护和监测技术，改善环境质量和监督手段。在众多的非政府环保组织中，“伊玛逊”是最著名的，它为亚马逊的自然保护做出了杰出的贡献。

经过多年不懈努力，巴西在环境保护方面取得了积极成果。根据巴西科学、技术和创新部发布的数据，2010年，巴西的温室气体排放量为12.5亿吨二氧化碳当量，比2005年减少了39%，2020年减排目标实现了65%。根据巴西政府2013年11月发布的最新统计数据，2012年，巴西温室气体排放量为20年来最低，约为14.8亿吨。根据数据分析，排放量大幅减少的原因在于巴西森林砍伐的大幅减少，这直接导致温室气体排放量减少了76%。

巴西环境治理的挑战和障碍

尽管巴西的环境治理取得了良好的成效，赢得了国际社会的认可和赞誉，但巴西环境治理所涉及的经济社会领域的深层次矛盾仍未得到解决，利益纠纷和发展理念仍是诸多矛盾的焦点和根源。

首先，很难消除环境保护和经济发展之间的矛盾。巴西政府从过去吸取了深刻的教训，并发誓不会为了暂时的经济发展而牺牲环境。然而，在实践中，特别是当政府部门在最高一级设计和制定计划时，决策者往往在环境保护和经济发展之间做出不利的环境选择，特别是在一些相对不发达的地方州和城市，在这些地方，环境治理往往让位于经济发展。据有关报道，一些国家急于脱贫致富，把经济发展放在首位。例如，为了吸引外国投资而修建机场，当机场的土地征用涉及环境问题时，州政府官员试图修改当地的环境法律和法规，为违反经济发展的行为开了绿灯。另一个例子是，为了经济发展，巴西政府还在一些长期的环境保护政策上“开了一个洞”，并在亚马逊地区放开了伐木、放牧和发展活动。由于环境保护政策的放松，亚马逊地区作为世界上最大的雨林地区，正受到农业、矿业和基础设施建设等项目扩张的破坏。根据巴西发布的官方数据，从2012年8月到2013年7月，该林区有2766平方公里的雨林消失，相当于两个洛杉矶的大小。根据亚马逊森林监测机构imazon的数据，亚马逊雨林的退化率在2013年比2012年几乎翻了一番。科学家和环保人士警告说，如果政府不采取有效措施，巴西政府多年来在预防和控制亚马逊森林退化方面取得的成就可能会功亏一篑。

二是环境执法机制有待进一步完善。虽然巴西有一个相对完整的环境立法和执法机构体系，但受巴西历史和体制因素的影响，巴西行政部门的官僚主义和腐败等痼疾也反映在自然保护和环境管理中。巴西未能形成统一、严格、高效的管理和执法体系，这不仅导致不守法、执法不严、暴力违法、政治干预、司法透明度低、司法程序漫长，而且执法部门和地区之间缺乏有效的协调机制。环境治理往往不仅在卫生、能源、司法和其他部门，而且在州、市和联邦政府之间引起管辖权争端。“一个政府多项政策，一个区多项政策”现象凸显。巴西环境执法机制的完善需要整个司法行政体系的改革和完善，彻底消除行政干预的羁绊，实现真正意义上的司法独立需要时间。

第三，既得利益集团和环保组织之间的矛盾难以解决。环保组织在巴西的环境保护和治理过程中做出了巨大贡献，但它们的行为严重影响了牧场主、农民、矿主和森林采伐者的既得利益。一方面，这些既得利益集团赢得了腐蚀环境管理官员和交换利益，导致一些环保组织发起的环境诉讼受到干扰。另一方面，他们攻击和迫害那些不愿与他们合作的环保组织和环保人士，一些著名的环保人士甚至为此付出了生命。

第四，城市化加速和城市污染加剧并存。巴西的城市化进程是发展中国家中最好的。早在2008年，其城市化率就达到了86%。然而，在城市化带来现代化和繁荣的同时，城市治理的压力日益增大，城市环境污染日益严重。由于大量人口流入城市(主要集中在圣保罗和里约等特大城市)，以及就业、住房和社会援助等配套措施脱节，出现了大量城市失业和无家可归者。这些人不得不“在山后盖房子，在山上盖房子”，从而形成了巴西“穷人上山”的景观。由于地势高，贫困地区缺乏卫生设施，生活污水直接流向低洼地区，污染街道和河流，使污染更难控制。即使在山下的闹市区，由于城市的迅速扩张，工业垃圾、建筑垃圾和生活垃圾都在泛滥。以圣保罗为例，每年产生400多万吨废物，其中一半是家庭和商店排放的废物。此外，由于城市化进程带来的机动车数量的快速增加，城市污染程度进一步加剧。

巴西环境治理对中国的启示

巴西在环境治理方面取得了令人瞩目的成就，其丰富的经验可以为中国的环境治理和经济发展的转型升级提供借鉴。

首先，巴西的环境立法和执法值得借鉴。虽然大多数发展中国家都认识到环境保护的重要性并立法，但像巴西这样将环境立法提高到宪法水平的国家却很少。不遵守法律和执法不严是发展中国家的普遍现象。然而，巴西将破坏环境罪与种族歧视罪进行了比较，并对其进行了严厉的惩罚，有效地遏制了这一犯罪并取得了良好的效果。在中国，政府对破坏环境的企业和个人的处罚过轻，不足以让整个社会引以为戒。我们应该借鉴巴西严格的环境执法机制，以达到“摸高压线”破坏环境的社会效果。

其次，巴西的环境教育理念值得学习。巴西公民自觉自愿的环境意识和行为与浓厚的环境教育氛围密切相关。巴西将环境教育纳入中小学必修课，为全民从小树立环境意识奠定了良好基础，也为政府的环境治理提供了良好的舆论氛围和思想支持。在中国，环保知识的教学只是分散在一些小学课外阅读的文章中。很少有学校将环境保护列为选修课，更不用说将其设为必修课了。中国教育部门应借鉴巴西的经验，组织环保专家和教育专家编写环保教材，并在小学开设环保选修课，开展课外环保实践活动。在中学开设为期一学期的环境保护必修课，努力奠定全民环境意识的思想基础。

第三，巴西的环保创意值得学习。为了管理环境，巴西政府可以被描述为“惊人的想法和持续的创造力。”其中，“绿色交流”、“卫星摇杆监测”和“绿化减税”等理念广受欢迎，政府、企业、非政府组织和民间社会相互作用，相互受益，实现共赢。在中国推进全民环境保护的努力中，政府采取了各种措施，但措施相对单一，创造力不足，公民的积极性尚未得到充分调动。一两个想法可以从巴西引进，根据情况进行推广。

最后，巴西在环境保护和科技创新方面的投资值得中国反思。巴西在环境保护方面投入巨资，尤其是在可再生能源的开发方面。作为环境改善和环保产业升级的交换条件，可再生能源的发展走在了世界的前列。中国可以借鉴巴西“甘蔗乙醇提取”的成功案例，选择突破口，加大投入，加强科技研发，努力打造环保领域的“中国品牌”。

因此，本文的结论是，中巴应加强在环境领域的合作与交流。中巴扩大环境合作的可行性相对较高。一方面，他们有许多利益，例如:两国之间环境保护和气候变化的基本原则是相同的；两国有着发展“绿色经济”的共同理念；两国发展和转型的任务相似，国际合作的要求也相同。这些利益交汇点为深化中巴环境合作奠定了坚实基础。另一方面，中国和巴基斯坦在环境合作方面有许多潜在的领域，如环境立法和执法、环境管理模式、环境教育、工业污染源控制和绿色经济发展。两国在这些领域各有所长，可以通过合作相互借鉴，共同提高环境治理能力。更为可行的是，中国和巴基斯坦制定的十年合作计划已经为两国的环境合作勾画了路线图和合作重点，这将在未来十年指导两国在科技创新和新能源等诸多领域的合作。未来，中巴在气候变化、清洁可再生能源和绿色经济领域的合作将把两国的环境合作推向一个新阶段。

(作者是中国国际问题研究所发展中国家研究部主任，中国拉美学会执行理事)