骆建华:PPP模式尚待磨合

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●环境产品和服务的价格是面向市场的改革中最关键和最核心的问题。建立合理的环境服务价格调整机制是推进ppp模式实施的关键

●ppp模式实施后，环境基础设施的运营主体已转变为环境服务企业，但企业税负较重，推高了PPP项目的整体运营成本

●政府和企业应合理分担项目的风险和收益。政府仍然对基础设施的投资、建设、运营和监督负有重要责任。企业应确保处理效果符合国家和地方排放标准

目前，热点购买力平价并不新鲜。这种模式首先应用于城市环境基础设施领域，其形式广泛，如bot、bt等。它已广泛应用于城市生活污水处理、垃圾处理等领域。

目前，ppp模式正得到财政部等部委的支持，试点项目正在许多地方开展。近日，重庆ppp投融资模式改革进入具体实施阶段，签署了一批总资产1000亿元的ppp战略合作项目。被财政部列为首批ppp试点的湖南省也在长沙开展了两个试点项目。

在之前的实践中，ppp遇到了哪些挑战？在下一次改革中，如何破解它？这是中华全国工商业联合会环境服务商会一直关注的问题。近日，记者采访了中华全国工商业联合会环境服务商会秘书长罗建华。

引入企业参与的关键是什么？

环境产品和服务的价格直接影响公私伙伴关系模式能否有效和可持续地实施

记者:从政府和企业在城市生活污水和垃圾处理领域的合作实践来看，引入企业参与公共服务首先要解决的问题是什么？

罗建华:环境产品和服务的价格是市场化改革中最关键、最核心的问题，它直接影响到ppp模式能否有效、可持续地实施。

建立合理的环境服务价格调整机制对于推动ppp模式的实施非常重要。然而，我国仍然缺乏这一机制。

例如，在一些地方，由于国家提高了污水排放标准，污水处理服务的价格没有相应提高，也没有考虑污泥处置的成本，也没有涉及污水处理设施的升级、改造和维护。相反，运营商需要自己承担增加的运营成本。

在中国，只有少数地区的污水处理费包括污泥处置费用。例如，江苏省常州市提取每吨污水处理费0.2元用于污泥处置，然后采用城市水价调整方案提高污水处理费。广东省广州市每吨污水处理费约0.04元用于支付污泥处理费用。然而，大多数地区对污泥处置成本没有明确的规定。

在许多地方的垃圾处理服务费中，粉煤灰处理的费用没有考虑在内。根据2008年颁布的《生活垃圾填埋场污染控制条例》，粉煤灰是一种危险废物，其处理成本相对较高，大约需要800元/吨~ 1000元/吨，相当于30元。这导致了大多数垃圾焚烧厂对飞灰的简单填埋，还没有达到国家处置标准，并在一些地方引发了群体性事件。

记者:环境服务价格调整机制应该从哪些方面进行完善？

罗建华:应该从污水和垃圾处理方面进行改进。污泥处理纳入污水处理成本核算势在必行，飞灰处理纳入垃圾焚烧成本核算势在必行。

物价部门定期计算项目成本和财务收支，并相应调整价格形成机制。由于国家和地方排放标准提高并超过原标准或合同约定的标准，使运营企业需要升级设施，在价格调整时应考虑相应的投资。

同时，垃圾焚烧发电上网电价政策应因地制宜。考虑到垃圾焚烧企业在垃圾分类的基础上单位垃圾发电量增加的因素，相关部门应根据垃圾焚烧项目的实际发电量计算上网电价。

环境服务企业的困难是什么？

较重的税收负担推高了整体运营成本，政府应给予税收优惠政策，帮助拓宽融资渠道

记者:环境服务企业面临的普遍问题是什么？

罗建华:在ppp模式下，环境服务企业面临巨大的成本压力。一方面，它来自于缺乏价格调节机制；另一方面，它来自税费的支付。

在实施ppp模式之前，污水和垃圾等环境基础设施的主要运营商都是公共机构，由政府投资建设，划拨资金用于运营和管理，不存在税费问题。

然而，ppp模式实施后，经营主体转变为环境服务企业，需要缴纳一系列税费，包括所得税、增值税、印花税、房产税、城市土地使用税、车船使用税等。，其中所得税和增值税是税率较高的主要税种。环境服务企业税负沉重，推高了ppp项目的整体运营成本。

以所得税为例，虽然国家对环境服务企业出台了一些税收优惠政策，如对符合条件的环境项目实行“三免三减”的政策，但环境项目的运营期较长，大多为15-20年甚至更长，6年的优惠期相对较短，项目前期一般没有利润，因此环境服务企业不需要缴纳所得税，大大降低了实际享受的税收优惠。

记者:政府应该通过税收或其他优惠政策来帮助企业降低成本压力吗？

罗建华:考虑到污水和垃圾处理设施属于提供准公共产品的范畴，与学校、医院和其他单位相比，此类设施应免除财产税和土地使用税。同时，考虑到环境基础设施的公益性特点，投资运营企业的所得税税率应比高新技术企业的所得税税率高15%。

同时，政府应该帮助环境服务企业拓宽融资渠道。例如，环境服务费质押贷款的实施允许为地下设施分配土地和抵押融资。国家政策性银行或基金以及国际信贷和其他政策基金应通过长期低息或无息贷款和贷款利息补贴，支持环境基础设施公私伙伴关系项目的建设。

同时，可以鼓励保险基金、社会保障基金、住房基金等大型基金投资于环境基础设施领域。

袖手旁观可以引入公司治理吗？

政府仍然对基础设施的投资、建设、运营和监督负有重要责任

记者:在环境基础设施等公共服务领域引入企业后，政府的角色发生了什么变化？目前，地方政府是否做了尽职调查？

罗建华:ppp模式的实施原则在于充分发挥各方优势，在政府和企业之间合理分担项目风险和收益。从本质上说，这不能改变城市环境基础设施的社会福利属性，政府仍然负责基础设施的投资、建设、运营和监管。

然而，在实施ppp模式的过程中，一些地方政府缺乏责任心，影响了ppp模式的实施效果。

例如，首先，一些地方政府出售了现有的环境基础设施，将本应由政府承担的公共服务责任完全转移给了运营企业，而配套管网等问题被拖延，使得已建的环境基础设施难以正常运行或运营负荷不足。

第二，片面追求盘活现有资产，寻求高价出售环境基础设施，但溢价收入不用于设施的维护和运营，导致运营企业财务负担过重。

第三，由于各种原因，服务费用不能按照协议按时足额支付，导致运营企业财务不可持续。

第四，当居民因邻里回避效应而反对建设垃圾焚烧厂时，许多地方政府没有深入细致地与群众沟通，反而将责任转嫁到企业或相关领域的专家身上，使得垃圾处理设施选址问题成为一个拖延已久的问题。

记者:政府和企业应该如何明确履行各自的责任和义务？

罗建华:首先，要尽快制定相关法律法规，制定《基础设施和公用事业特许经营法》，明确政府和被特许企业的权利和责任。

其次，政府应制定城市环境基础设施规划，确保城市环境基础设施建设的正常投资和运行；承担污水配套管网和垃圾收集转运系统的投资，保证污水和垃圾处理设施的正常运行；加强监管，从成本、价格、服务质量、环境安全等方面建立完善的监管机制，为公众提供优质的环境服务。

政府和企业都应认真履行合同责任。地方政府应诚信履行ppp项目合同，按时足额向运营企业支付服务费。如果政府从社会收集的环境服务产品的成本不足以支付ppp项目的全部成本，则应由地方财政承担。

企业应严格按照合同约定，承担环境基础设施正常运行的责任，并确保处理效果符合国家和地方排放标准。

第三，地方政府应将环境基础设施的服务成本纳入财政预算，并将维护环境基础设施正常运行的财政资金纳入第三方支付账户作为担保。对于长期未能按时足额缴纳服务费的地方政府，上级政府将不再批准新的污水和垃圾处理项目，并将其公开曝光。企业有权根据合同申请终止服务，并按有关规定获得赔偿。

当然，如果经营企业由于自身管理或技术原因，长期达不到合同要求，不能按质按量提供环境服务，政府有权根据合同终止特许经营。

记者:ppp项目的成本来自于环境服务产品和当地社会融资。经济不发达地区有什么困难吗？

罗建华:考虑到中西部地区人均收入低、污水和垃圾处理费标准低、收率低，不足以支付环境服务费用，国家财政应考虑设立专项资金，根据实际处理能力对中西部地区的污水和垃圾经营者进行补贴或奖励。

与此同时，中央、省、市政府应在县级及以下未征收污水和垃圾处理费的地区给予补贴。

Ppp显示出活力

初步实现经营主体的商业化、投资主体的多元化和设施运营的市场化

近年来，中央政府和各级政府加大了资金投入，鼓励实施ppp模式，大力推进城市环境基础设施建设，培育了一批专业化环境服务公司。

目前，城市生活污水处理厂的数量从2002年的537个增加到2012年的3340个，城市生活污水处理率从2002年的40.0%增加到2012年的87.3%；城市固体废物无害化处理率从2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中城市基本实现了污水和垃圾处理的全覆盖。

在城市环境基础设施领域，ppp模式已经初步实现了设施的企业化运营主体、多元化投资主体和市场化运营，改革正在深化。

主要表现在:一是加快结构调整和重组，实现经营主体企业化。目前，全国大部分地区的城市环境基础设施运营单位已经基本完成了企业的改造和转型。据统计，2010年，只有11.36%的污水处理厂仍由公共机构运营。

第二，引入社会资本，实现投资主体多元化。2003年以来，国家出台了一系列政策鼓励民间资本和外资进入市政公用事业，加快了城市环境基础设施建设的步伐。截至目前，1550个市县生活污水处理厂采用bot、bt和tot3种模式引入社会资本建设，占总数的42.8%。

第三，实施特许经营，实现设施运营的市场化。2004年，中国开放了供水、污水和垃圾处理等市政公共市场，并鼓励私营企业和外国企业通过投标参与运营；在投资和运营方面，应采取厂网分离、独立核算的模式，实行特许经营制度。

据统计，2010年全国建成污水处理厂3022座，其中42.28%采用bot、bt、tot等特许经营模式。

近年来，中国逐步建立和完善环境基础设施产品和服务的价格调整机制和收费制度，推进市场化改革。

自2008年以来，各地纷纷调整水价，以满足供水和污水处理设施正常运行的需要。目前，24个省、自治区、直辖市建立了污水处理费制度，约80%的城市征收了污水处理费。

同时，国家加大资金投入，支持城市污水、垃圾处理设施和污水配套管网建设。

此外，还制定了优惠用电、土地分配、税收优惠和工业补贴等政策，以鼓励发展城市环境基础设施。融资平台在全国各地广泛建立，城市环境基础设施项目的资产被注入城市投资公司，打包上市。