新余市7个领域的环境治理项目交给市场处理

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"探索政府职能转变本质上是一个大命题."环境保护部科技标准司司长许就江西省新余市地方政府购买环境服务的情况发表了评论。作为环境服务的倡导者和推动者，他迫切需要知道地方政府从环境治理回归到“消费者和监管者”的角色后，获得了什么样的收益和困惑。

几天前，他去新余进行了当地调查，与环境服务的供应商(企业)和需求者(政府)进行了讨论。

自2012年11月15日起，新余成为环境保护部首个环境服务试点城市，成立了以市长为首的推进小组，决定通过减排采购、基础设施建设和托管运营三种模式与湖南永清环保有限公司合作。后者是国内知名的环保上市公司，定位于提供全方位的环境服务解决方案。

“经过一年多的试点，新余市的环境质量保持了整体改善的趋势。2013年全年主要河流监测断面水质达标率为100%，城市环境空气体质量稳定在二级以上，城市污水处理收集率达到90%，生活垃圾无害化处置率达到100%新余市副市长李心敏作为分管市长，对这个结果很满意。

地方政府需要什么帮助？

改变“头痛医头，脚痛医脚”的局面，制定整体计划并逐步实施，提高个人项目的专业能力

“地方政府面临的环境问题总是没完没了。今天是一条河，明天是空的天然气，后面还有垃圾、土壤和地下水。它厌倦了应付，缺乏系统的考虑和规划。”在回答新余如此活跃的原因时，李心敏坦言，政府在区域环境治理方面需要“帮助”。“即使在具体的治理方面，在过去，由于不专业的原因，它导致了重复甚至多轮的投资。钱花完了，项目也完成了。由于忽视专业和有效的管理和服务，效果仍然不令人满意。”

"单靠行政手段很难适应日益复杂的环境问题."李心敏说。新余市作为江西最年轻的城市和重工业城市，面临着越来越大的环境压力。

与此同时，这个人均国内生产总值超过10，000美元的移民城市率先将80岁预期寿命作为生态文明建设的主线。"这样的指标意味着一个巨大的环境治理和生态建设系统."

在压力和目标下，新余市迫切需要区域流域综合治理的方案、资金和效果。他们选择寻求生态环境管理专业市场化和社会化服务模式系统化、综合化改革的答案。

首先，他们委托环境服务提供者对新余市的环境问题进行综合调查，编制专项规划，提出重点治理领域、重点任务、重点项目和相应保障的规划。“要解决过去令人头痛和痛苦的模式，让未来的治理工作有规则可循，步骤更清晰。”李心敏说。

根据总体环境治理规划和环境问题的优先性，新余市首先选择了7个需要提前治理的重点环境治理项目，涵盖空气、污水、生活垃圾、重金属、农村环境治理、流域和湖泊治理等领域。永清环保新余分公司相关负责人表示，作为综合环境服务提供商，有必要做好区域综合管理规划，克服单一项目的局限性。“选择这七个典型项目是为了使有限的资金使用达到最佳的环境目标。”

在城乡垃圾综合处理、流域水环境治理等具体项目上，新余还聘请企业参与项目前期规划，为项目实施制定了经济、技术和效果全面优化的服务方案。“特别是，垃圾处理项目不仅涵盖城市和农村地区，还应规划和安排从清洁、收集、运输到最终焚烧的整个过程。”

新余高新区污水处理厂因建成一年后未能正常运行，一度被环保部通报批评。李心敏回忆起从外地紧急返回部署整改工作的经历，但仍有一些尴尬:由于工期、调查不充分等因素。由于处理工艺和污水状况不同，导致污水进入水体后无法处理。

永清利用其环保专业经验，于去年初完成了该项目的技术改造，使污水处理厂稳定达标排放，为当年的减排做出了实际贡献。以此项目为起点，全市污水处理厂的升级改造正在稳步实施。

记者了解到，新余选择的七个试点项目基本覆盖了城市环境治理的典型领域，重点是示范和发散效应。在官潮林场铅锌矿重金属综合治理项目取得成功经验后，该市将对5个废弃矿山进行综合治理和修复。

"在环境治理方面，地方政府再也不能小题大做了."许舒凡认为，有上述需求和行动的地方政府将会越来越多。他说，利用市场机制帮助解决环境保护问题是环境管理的一个重大变化，也是大势所趋。

“以前，政府承担了许多市场可以做的事情，但在专业性、效率和服务水平方面却表现出不足。如今，面对层出不穷、错综复杂的环境问题，如果政府仍然把自己不能管理好、管理不好的任务放在自己身上，那就不堪重负了。”许对说道。

省事、省钱，但不要担心

作为环境服务的消费者，政府应严格履行环境服务合同；作为环境监管者，政府应该严格执行环境监管和执法

记者近日来到新余市环保局办公楼顶层的空气体质量监测点，仪器运行正常。这是五个new/きだよきだよきだよだだだよきだだだだだだだなよな之一，但这里不再是环保系统的“地盘”。负责日常维护和管理的两名员工来自永清环保当地分公司。

李心敏说，空的天然气质量监测过去是由政府建立并自行发布的，公众对此表示怀疑和不信任。“目前，我们只负责购买数据，不干涉运营和管理。该模式还扩展到城市控制的所有关键企业的自动在线监测设备的运行和维护。”

新余市环保局党组书记、局长邹对这一模式表示赞同，认为这是一个非常合理的“减负”:“不仅大大低于原来预计的运行费用，而且解决了地方环保部门专业人才短缺的问题。准备和管理运行中的技术问题是困难的。”

观潮林场铅锌矿重金属综合治理项目也是省钱省心的项目。环保局的工作人员告诉记者，历史遗留在铅锌矿区的问题一直威胁着水源的安全，由于涉及的范围很大，很难解决这些问题。“后来，服务提供商被委托为治理和恢复准备一个全面的实施计划。目前，该地区大部分环境安全隐患已经得到解决，生态得到一定程度的恢复。治理工程全面竣工后，环境安全隐患将彻底消除。治理成本也从最初估计的600万元降至342万元。”

邹苻坚对政府采购环境服务深信不疑，他和他的同事们最看重的是政府投入方式和效果的根本改进。

他说，通过购买服务，许多环境基础设施和治理项目都是由企业出资，政府将根据后期的结果分批次、分阶段进行投资。减轻财务压力，提高治理效果和投资效益。“在政府投资之前，项目验收后就完工了，但是效果没有评估。现在，政府为环境服务付费，并每年进行评估。”

根据规划，新余市城乡垃圾一体化总投资预计将达到40亿元。截至目前，永清环保已投资4亿元用于前期基础设施建设。“政府很难马上拿出来。现在是以服务费的形式分期支付，这在短期内减轻了很多压力，改善了城乡环境。”

“如果市场表现更好，就让市场去做，但政府不是店主。”李心敏指出，政府应该不遗余力地做好该做的事情。“首先，我们必须做好监督工作，因为我们必须为结果付出代价，所以监督制度应该改进；第二，我们必须为购买服务作出财务安排，以确保及时和足额付款。”

企业的反应也相当积极。相关负责人表示，在很多项目上，他都得到了政府的大力配合。“这个污水处理厂项目在高新区，因为项目用地涉及很多农村地区，不得不通过高压线。没有政府的支持和协调，很难顺利建设。9月份签订合同，10月份开工，只用了3个月的时间。”

对此，许相当赞同。他告诉记者，政府应该摆正自己的位置。“一旦签订环境服务采购合同，政府就是买方，与企业之间就有合同关系。必须信守合同，将购买环境服务的资金纳入政府年度预算，并按合同支付服务费。同时，要做好监管者，加强环境服务质量监管，承担起提供合格环境服务的监管责任。”

“在许多可以市场化的领域，政府直接投资建设和运营往往成本高、效率低、效果差。购买服务后，地方政府失去了不擅长的市场运作部分，但监管责任不能丧失。”许说，政府签了合同，却没有履行合同，并在没有监督的情况下把它交给了企业。一旦出了问题，政府仍然责无旁贷。

不久前，兰州市地方自来水苯超标“4.11”事件调查结果公布，政府部门和人员被逐一追究责任，再次证实了上述判断。

我们必须在前进的同时发现和解决问题

在地方突破传统政策、创新体制机制的基础上，探索和完善政府采购环境服务的政策、机制、标准和规范

尽管李心敏的日程排得满满的，但他希望参加一个关于政府采购环境服务的培训。“对于这个新事物，在过去的一年半里，我们一直在一起摸索。国外的先进经验是什么，我们应该怎样推广，觉得有学习的必要。”

地方政府在购买环境服务时需要的不仅仅是“解放思想”。政府与企业之间的合作涉及一系列复杂的问题，如交易结构、商业合同、监督与监督、责任赔偿、风险评估等。

政府可以销售和购买哪些领域？如何选择提供环境服务和降低风险的企业？现行预算制度是否承认环境服务的采购？如何量化、评估和支付？如果出了问题，如何追究责任...这些问题已经对新余和所有参与促进环境服务的各方提出了挑战。

在许看来，这就是新余试点的意义所在。“如果一个好的想法没有落实到具体的实践中，它只能是空.的一座城堡只有在实践中才能检验效果，发现问题，探索解决办法。”

这也是环境保护部支持地方环境服务试点的主要目的。不久前，环境保护部宣布了另一批19个试点单位和企业。对此，许表示，大部分试点单位主要是环保企业，也有一些试点单位主要是政府部门，希望地方政府能努力探索，推动环境服务业的发展并取得突破。在探索政府职能转变、强化市场机制的背景下，他们的工作意义重大。

对新余来说，加入环境服务试点是一个很好的机遇，剥离了可以市场化的环境服务功能，服务主体向低效的行政事业单位和提供高效服务的市场主体发展。“其实质是探索地方政府的作用以及环境管理和公共服务中的市场边界这一大命题。”许舒凡评论道。

然而，作为吃螃蟹的先锋和第一人，新余已经尝到了环保服务的甜头，但还是觉得有点不靠谱。人们普遍希望国家能够在与承包环境服务有关的法律、法规、机制和政策的顶层设计方面提供地方指导和支持。新余市环保局相关负责人表示:“虽然环保部已经下发了多份文件，但相关法律法规和具体实施办法还很欠缺。建议国家尽快出台《政府采购环境服务提供者管理办法》等文件，用于我们的合同谈判。为争议提供法律依据。”

在这方面，许多业内人士直言不讳:正是因为困难，他们不得不首先在当地尝试，“绝大多数政策创新和突破都是自下而上的。”安徽小岗村在讨论中多次被提及。

许说，在中国几十年的改革实践中，很多都是先局部突破，然后成熟后上升到宏观层面的制度和政策。“环境服务行业试点的目的是为制定和改进规则提供经验和教训。”

自今年年初以来，他已多次“解除”领导政府。他说，中共十八届三中全会明确鼓励政府购买公共服务，促进环境污染的第三方治理。环境保护服务是其中的一个重要部分；与此同时，环境保护正从污染控制和指标管理转向旨在提高质量的管理。政府采购环境服务是基于环境质量效应的治理和恢复服务，而不是像过去那样简单地采购环境工程和设备产品，这符合从环境保护管理目标向环境质量改善战略转变的要求。“现在大家都在做的事情完全符合中央精神，符合为职能转变和权力下放买单的要求，也符合环保体制改革的方向。别担心。”

“你不能等待政策。”他说:事实上，一项大政策已经存在。中共十八届三中全会的决定精神、国务院办公厅关于政府向社会力量采购服务的指导意见、财政部有关部门也下发了关于政府采购服务的通知。环境保护部也正在起草关于政府采购环境服务的指南，以加强对这项工作的指导。

他希望地方试点在充分研究和理解宏观政策的基础上，面对各种环境服务发展中的具体问题，按照国家政策要求，特别是不符合新政策、新精神的旧体制，敢于在操作层面上探索突破和创新，并根据新要求进行修订和创新。"无论是地方法规、政策还是合同协议，都有可能."

他说，环境服务试点本身是一种新的尝试，不可避免地会有缺点和缺陷。新余市环境服务试点也存在一些不足，主要是综合环境服务顶层设计不完善，选择环境服务企业没有竞争机制。在制度建设、机制建设、环境服务范围和内容、环境服务监管等方面仍有完善的探讨和创新。“新余市环境服务试点只是第一步，还有很多问题需要解决、探索和创新。我们对新余市的开发充满期待。”

据记者了解，服务模式标准、支付标准和绩效评估将成为新余下一步试点的重要内容。“一方面，建立服务前标准和准入制度，并将服务标准设定为服务提供者的筛选条件和公开选择条件。另一方面，为了加强后端评估，有必要建立监测服务。服务提供商可以测量和报告环境质量。可以通过测量来保证评价工作的客观性、制度化和规范化，探索区域和流域环境治理效果的定量化和柔性化方法，形成最终的评价体系和标准体系。”