排污权交易期待更多市场机制

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铜牛脖子上缠着红布，象征着蓬勃发展的贸易，在苏州环境能源交易中心(以下简称“交易中心”)的门厅里格外耀眼。

然而，开业一年半后，这个行业所期待的美好景象并没有实现。到目前为止，交易中心只成功完成了两笔交易，而且更多的时候是一片荒芜。

径直穿过大厅，圆形问讯处没有人。在右边的竞价大厅里，电子显示屏是完全黑暗的，没有买卖双方的购买和转让信息。环顾四周，办公区不到十人，大多数销售人员都在忙着外出，以此来激发企业参与排污权交易的热情。

江苏省是国家批准的排污权交易试点省份之一。作为全省唯一市场化的排污权交易试点单位，交易中心的尴尬恰恰反映了排污权交易在探索过程中面临的问题:一级市场发展缓慢，二级市场不够活跃。

二级市场的尴尬

交易中心位于苏州工业园区中新生态科技城，2012年底对外开放，标志着江苏省排污权交易二级市场正式开放。

所谓排污权交易，是指排污单位与环境保护部门或排污单位之间，根据环境质量，在一定时期和特定区域内，购买或出售排放指标，以优化社会排放总成本，达到减排和保护环境的目的。它充分体现了“资源是有价值的”的理念，包括两个方面:在一级市场，政府将初始排污配额公平分配给企业；在二级市场，排污公司买卖排污配额。

“贸易中心之所以设在苏州，而不是南京等地，是因为这里的企业比较集中。”交易中心相关负责人宗伟在接受记者采访时表示，我们的交易与企业直接挂钩，服务全省企业。

“但目前的交易量不是很活跃，还有很多后续工作要做。”他还说。

事实上，直到去年10月，该中心才完成了第一次单一排放交易，这也得益于政府的大力支持。在此次交易中，共有6家企业参与了电子投标，8家企业同意转让，全部为电厂，交易总额约为5700万元。随后，今年2月底，太仓某电厂以每吨4928元的价格售出2443吨二氧化硫和756吨氮氧化物，总交易额超过1576万元。

不可忽视的是，在去年10月的电子拍卖中，三个买家对二氧化硫和氮氧化物的总需求量分别为5200吨和6000吨，而三个卖家只能提供200吨二氧化硫和1000吨氮氧化物，而剩余的需求量是江苏省环保局在排污权初始分配时从政府预留指标中拿出来的。

宗伟透露，对排放权指标的需求经常供不应求。虽然有些企业有许多排放指标，但它们不愿意进行交易。此时，如果环保部门不拿出预留指标，交易就无法进行。

正是因为二级市场缺少重要卖家，交易才不够活跃。

"目前，二级市场交易主要集中在新旧企业的置换上."南京大学环境学院副教授、江苏省环境保护厅环境管理与政策研究中心副主任张兵解释说，老企业或老生产线被关闭，导致更多配额出售给新企业或新项目。

作为排污权交易的最早设计者之一，他不无感叹地告诉记者，一个企业单纯通过自身盈余向其他企业销售的情况很少，中国其他大部分试点地区也是如此。此外，即使有很多配额，企业也不愿意出售，因为这个配额很容易被削减。例如，如果通过五年计划或其他管理措施调整配额，如果企业出售配额，当未来发展再次需要时，将很难找到卖方，而且会有风险。因此，如果配额在短期内有一个平衡，企业更愿意保持它。

“自顶向下”模式

撇开二级市场的尴尬不谈，江苏省自试点以来在排污权交易一级市场取得了不错的成绩。

官方数据显示，截至2012年底，江苏省试点企业共支付化学需氧量(cod)1.82亿元，40家30万千瓦以上电力企业支付二氧化硫排污费1.13亿元。2011-2012年，污水公司支付的氨氮和总磷有偿使用费分别为391万元和149万元，2013年收取的排污费达到21亿元。

根据江苏省环保部门发布的公告，2011年和2012年，江苏省化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物的排放量分别减少了8.3万吨、8，000吨、9.4万吨和12万吨。据江苏省环境保护厅统计，2013年，这四种主要污染物的排放量都在持续下降，达到了预期目标。

毫无疑问，这一切都离不开江苏省环保局在探索排污权交易方面的努力，并为此做了大量的基础工作。

事实上，江苏省早在被批准为国家试点单位之前就开始探索排污权交易。2001年9月，在美国环保协会专家的指导和南通市环保局的推动下，南通市一家电厂和一家醋酸纤维素公司进行了国内第一笔二氧化硫排污权交易。两年后，太仓和南京的两家电厂通过江苏省环境保护厅达成了中国首个跨行政区的二氧化硫交易。

2007年5月底，太湖蓝藻爆发，震惊中外。2008年8月，江苏省太湖流域作为国家试点，开始探索排污权有偿使用和交易制度。南京、无锡、常州、苏州、镇江等苏南地区266家重点排污企业告别了“免费午餐”时代，以每吨2600元的补偿获得了cod排放权。

此后，根据江苏省环保厅制定的相关规定，所有cod排放量超过10万吨的新老工业企业和接受污水中80%以上工业废水的污水处理厂必须纳入排污权交易试点，两年的排污权使用指标必须一次性购买。

近六年来，江苏省太湖流域水质逐步改善，总体处于四级。在入湖的15条主要河流中，有6条河流达到三级。

2011年，江苏省将排污权有偿使用的污染物范围扩大到氨氮和总磷。去年7月，试点范围进一步扩大，探索大气污染物排放权有偿使用和交易，二氧化硫有偿使用和交易从电力行业扩大到钢铁、水泥、石化和玻璃行业。

这些试点项目在全国范围内开展，由省级环保部门管理，从而确定了江苏省自上而下、政府主导的实施模式。

"排放交易的相关规定都是由江苏省环境保护厅制定的."江苏省苏州市环境保护部门相关负责人告诉记者，包括交易政策的内容、范围和形式。这样，就有了一个统一的标准和基础，这使得下面的实现更加容易，并增加了容量。

针对二级市场不活跃的情况，江苏省环境保护厅总量处处长杨新志表示，他将在广泛调研的基础上，尽快提出深化排污权有偿使用和交易的改革方案。据记者采访的众多业内人士分析，江苏省排污权有偿使用和交易涉及的污染物种类和行业预计将进一步扩大，试点地区也将从苏南扩大到苏中、苏北。

同时，交易中心的范围将从二氧化硫和氮氧化物扩大到化学需氧量交易，交易企业将不仅停留在电厂，还包括印染厂和建设项目。交易中心总经理姜伟也公开表示，该中心正在规划改革思路。除了排放权抵押贷款，它还准备出租排放权，并借鉴土地转让，开发排放权转让信托产品。

政府和市场之间的困境

然而，所有的改革都应该找到它们的根源。探究企业“不愿出售”心理和排污权交易二级市场不活跃的深层原因，关键在于政府与市场的错位。

记者在采访中了解到，在江苏省二级市场上，排污权交易价格不是基于市场机制，而是政府定价占一半，市场定价占一半，即当企业竞价时，政府会先定价，然后在此基础上拍卖价格会发生变化。

“如果市场价格机制不能发挥传导作用，不能反映供求关系，企业的回报就难以达到预期。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军告诉记者，一旦预期难以估计，企业将拭目以待。

"政府和市场的角色尚不明确。"张冰说，排污权交易市场是在政府的领导下建立的，但是哪些地方在政府的控制之下，哪些地方在市场的范围之内？这不是很清楚，每个飞行员都在探索。二级市场是不活跃的，因为交易系统本身是由环境保护署设计的，其设计的出发点是促进总减排目标的完成，所以政府对市场有更多的参与。此外，现有的节能减排政策与排污权交易制度没有很好的衔接，如国家总量减排核算规则与排污权交易制度不兼容。

他进一步解释说，以市场为导向的排放交易，从理论上讲，如果一个企业想进行交易，只要其实际排放的污染物低于政府分配的数量。但是，在“十一五”期间的减排总量评估中，必须开展新的减排项目，减排必须经过环保部门确认后才能进行统计。

其次，企业实际排放量的统计与核算不一致，没有企业实际排放量的标准核算方法。据他分析，系数估算计算方法是在国家“十二五”减排总量中采用的。当本标准在当地实施时，可用于测量一个地区的总排放量。然而，在核算单个企业时，根据这一总减排计算的排放量与实际排放量之间会有很大差距。一些计算出的企业排放量高于实际排放量，一些低于实际排放量。因此，虽然总量大致平衡，但交易最终还是由企业实施，企业很难确定是否存在多余的交易指标。

以江苏省2014年污染物计算为例，计算数据应为“2013年污染物排放总量+2014年增量-2014年认证减排”。其中，减排认证量由国家评估小组对每个减排项目进行计算，江苏省的减排是每个减排项目的总和，增量根据国内生产总值增长率、城市人口增长和煤炭消费等宏观数据计算。单个企业计算排放量是一样的。

“那么，为了达到减排总量，企业可以交易的量可以在达到减排总量的条件下进行交易，这样实际的交易量可以很小。”张兵说，换句话说，政府应该有效地控制交易市场。如果完全以市场为导向，政府将无法控制。“这些问题需要解决，这不仅仅是江苏的问题。”

发挥市场流动性

自2007年以来，国家先后批准天津、江苏、浙江等11个省市为国家排污权有偿使用和交易试点单位。应该承认，江苏的困境是这些试点地区的一个缩影，而中国的排污权交易市场普遍不活跃。

2013年底，由于排放交易试点工作不尽人意，北京市排放交易制度的规定被全国人大常委会删除。尽管这种交易方式在今年年初被“复兴”，但要到明年才会推出。

巧合的是，自山东省的两个试点城市潍坊和莱芜在2010年开始交易以来，迄今为止的总金额只有300多万元。本报记者还了解到，一些试点地区连一级市场都面临尴尬，二级市场更是鞭长莫及。

那么，如何解决这些困难呢？

“政府和市场不能说哪个重要，哪个不重要。关键是双方应该好好合作。”李佐军说，当然，交易应该是市场第一，但基础设施系统的建设和维护，如有关排污权有偿使用和交易的法律、法规、标准和监管制度，需要充分发挥政府的有效资源。政府主要制定配套政策，维护秩序，保护产权，最终依靠市场发挥决策权和主导作用。

他进一步表示，目前，政府需要逐步解决试点地区的实践问题，包括在全国范围内制定统一稳定的排污权交易市场基础设施体系，解决总量减排核算规则与排污权交易制度不兼容的问题，以及如何科学合理地在特定地区、特定行业、特定主体设置和实施总量控制，最终适应新形势的需要。

“在此基础上，我们必须严格控制排放交易市场中排放企业的实际排放量。”一位从事排污权交易的资深内幕人士告诉记者，如果企业进行排污权欺诈，将会对市场产生非常大的影响。

除了明确政府的责任外，市场应该如何发挥作用？

“这需要引入资本市场，吸引投资机构和投资者参与，创造活跃的市场，并发现价格。”据上述知情人士称，真正的市场需要大量的流动性来支撑，而仅靠排放控制企业所发现的价格是不够的。这和股票市场一样。在每个人都能参与之前，参与者需要看到一个透明的市场。“不要担心风险。只要总控制权仍在政府手中，企业参与的风险就会给市场带来生机，包括吸收资金。这将是很大的帮助，你也可以学习期货和其他形式。”

事实上，美国拥有最活跃的排污权交易市场，不仅包括企业和投资者，还包括环境保护主体。硫磺金融工具等期货和期权合约一直在美国洲际交易所积极交易(纽约证券交易所:洲际交易所，芝加哥气候交易所和芝加哥气候期货交易所的母公司，于2010年被收购)。2010年，能源和排放期货收入占29%，其中芝加哥气候交易所收入达到115亿美元。

“积极的排放交易不仅可以解决环境问题，还可以刺激经济效应，推动相关设备制造和环保产业的发展。”据业内人士称，一些企业参与减排只是因为害怕罚款。然而，如果市场真正活跃，排污权交易价格像股票一样涨跌，企业就会有动力不断推动技术创新。