金永祥：特许经营立法应该解决七大问题

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中国水网消息2014年6月初，国家发改委第六次就“特许经营立法”征求各部委、相关专家和市场参与者的意见。从第六稿的内容来看，在特许经营的许多核心问题上还存在许多不确定性和争议。近日，在第二届中国ppp沙龙上，北京大悦咨询有限公司总经理金永祥对特许经营立法中需要解决的问题进行了深入分析。

金永祥指出，特许经营立法的出台应该为citong bridge等公私合作项目的运营和实施提供保障，这是一件值得期待的好事。如果立法不能保证公私伙伴关系项目的运作和实施，立法就没有意义或没有必要。中国的立法很多，特许经营立法应该立足现实，解决实际问题，避免帮助他人。我们可以适当借鉴国际经验，但不能简单照搬外国文章或概念。发达经济体中政府和企业的关系简单而稳定。我国政府与企业的关系非常复杂，在改革过程中处于不稳定状态。这是我们与外国的根本区别，立法工作必须考虑这一现实。

金永祥表示，通过citong bridge项目，我们预计目前的特许经营立法将解决以下七大问题:

法律的名称应该清楚，所涉及的概念应该准确。目前，初步名称是《基础设施和公用事业特许经营法》。基础设施的概念包括市政公共基础设施、社会基础设施等。基础设施和公用事业这两个概念并不在同一水平上，因此在立法时，这一概念应该是准确的，也许基础设施就足够了。此外，基础设施和基础产业之间存在概念上的差异。在谈及基础设施立法时，最好不要将基础产业纳入特许权范围，否则很容易弄不清楚。

特许经营法必须规定特许经营的范围，并在确定这一范围时注意行政许可与特许经营的区别。法律界很少深究这个概念。特许经营是一种特殊的行政许可，或行政许可加特许经营协议，不能等同。一些基础设施需要特许经营，而另一些基础设施可能只需要行政许可，不需要特许经营。你不能什么都特许经营，但你不能漏掉你应该特许经营的。

特许经营包括两种类型:传统国有企业的特许经营和ppp项目公司的特许经营。立法不能只讨论ppp项目公司的特许经营，而不能讨论传统的国有企业。传统企业经营基础设施的局面在我国永远不会消失。如果法律没有涵盖这种情况，在推行专营权制度时，这些企业的管理便没有基础，政企分开的旧问题仍未解决。这个系统看起来很尴尬，立法会暴露问题。

政府如何经营和管理特许经营至关重要。目前，对政府职能的划分有一些原则性的规定，但特许经营的完善应该被视为一个新的问题。过去特许经营中的许多问题都与政府职能不清有关。这涉及到从中央到省、市、县政府管理什么和如何管理的问题。包括是否有必要设立相关部门和机构，如是否有必要设立跨部门协调和决策机构(各地普遍成熟的做法)、是否有必要设立从事专业支持的ppp中心(ppp项目在发达经济体中较为常见)等。这是特许经营立法不可回避的核心内容之一。“县级人民政府有责任”的说法造成了很多麻烦，因此有必要在立法中明确“县级人民政府如何负责”。

特许经营项目每个阶段的运营要求是什么，在每个阶段哪些机构(包括公众和商业团体)应该做什么工作，以及如何处理失败或失败。这项工作是实实在在的，需要借鉴国际经验，但更重要的是总结以往的好做法，同时注意解决实践中的不规范、法律冲突和盲点问题。

具体工作只在法律原则中规定，不应成为法律的主要内容。例如，特许经营协议的条款只在原则上作出规定，说明必须包括的几项内容，而没有一一列出。但是，特许经营协议等具体工作可以由ppp中心等部门准备，不同行业不同类型的项目可以制作很多文件，这些工作也可以由咨询机构从政府购买服务来完成。

吸收以往项目的经验和教训，包括国际经验和教训，是一种国际惯例，专业中介机构可以在这方面发挥支点作用。一个开放的咨询市场比一个开放的投资市场更有意义。我国正处于市场经济的初级阶段，使用外脑的现象十分普遍，但使用外脑的意义还停留在表面，局部保护非常严重。在立法工作中对中介咨询机构做出一些具体规定，会收到事半功倍的效果。