我国治污市场化步入攻坚战

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去年9月，国务院发布了《大气污染防治行动计划》；今年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出:“我们要像向贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”报告量化了2014年的任务:淘汰5万台小型燃煤锅炉，推进燃煤电厂脱硫、脱硝和除尘改造，分别提高1500万千瓦、1.3亿千瓦和1.8亿千瓦，淘汰600万辆黄标车和旧车，在全国范围内供应国家ⅳ级车用柴油。

空气污染防治开始解决关键问题。与此同时，新政府着力于进一步深化改革，完善市场化建设。如何将市场化机制引入和渗透到环保建设中，已成为当前必须跨越的门槛。

党的十八届三中全会提出要完善自然资源资产的产权制度和使用控制制度；要发展环保市场，实行节能、碳排放权、排污权和水权交易制度，建立吸引社会资本投资生态环境保护的市场化机制，实施环境污染第三方治理。

北京大学经济学院教授曹和平认为，自然资源资产产权制度是一个新生事物，属于特殊因素的市场，在中国还比较陌生。这将加快环保市场化进程。

据了解，发达国家将市场化措施作为污染控制的主要手段之一，并对自然资源的产权进行了明确划分。同时，这些特殊资产可以以商业方式定价和交易。然而，中国以前建立的大多数污染排放交易中心目前交易量很小。污水排放率高的中小企业根本不参与这个市场。

专家指出，这是由于自然资源、排污权等特殊资产划分不清，污水监管能力弱。三中全会明确提出了完善自然资源资产产权制度和使用控制制度的要求。预计环保市场化进程将加快，环保产业将由单一政策引导，向政策和市场驱动阶段过渡。

为了打破传统的“先污染后治理”的环保路径，在推进生态环境治理中，除了运用行政权力外，还必须借助市场机制实现实质性突破。今后，要真正建立“政府主导、市场推动、企业参与”的环保新机制，必须在排污权交易上有所突破。

河南许昌职业技术学院的张旭指出，总体而言，“环境保护市场化”体现在三个方面:一是污染控制集约化。即“谁污染，谁预防”的污染控制原则改为“谁污染，谁付费”，有利于降低控制成本，发挥投资效益和规模经济；其次，产权多元化有利于充分发挥市场主体的社会参与能力，减轻政府财政负担，实现社会资源的合理优化配置；最后，运营和服务市场化的实施使环境保护进入良性循环。

“第三方治理”呼唤开放市场

三中全会还提出鼓励在城市污水处理等重点领域发展环保服务总承包和环境管理特许经营模式，专业化和社会化服务在全行业中的比重大幅提高。

据有关媒体报道，宁夏银川市在探索污水处理市场化道路的过程中，采取了面向社会的tot模式招标特许经营模式，将4家污水处理厂30年的特许经营权授予社会企业，并引入专业环保公司进行污水处理，减轻了政府压力，提高了污水处理厂的运行管理效率。

银川市建设局局长夏斌表示，过去，除设备维护和改造费用外，政府每年向4家污水处理厂拨款3000万至4000万元。目前，政府为污水处理服务支付了近7000万元，虽然远远超过以前的拨款，但维护、升级和扩建资金不需要政府拨款，企业可以自行解决。特许经营条款还规定，未来的升级改造将由企业出资，政府一分钱也不支付，这有效地减轻了政府对公用事业的投资压力，提高了公用事业的服务水平。

一般来说，第三方治理仍处于起步阶段。3月1日，中华全国工商业联合会环境商会的一些成员经营者批评了他们的缺点。国电青信董事长张开元表示，面对目前几大发电集团将业务移交给自己公司的局面，市场竞争无法讨论；桑德环境(Sander Environment)董事长温一波表示，供水被移交给了一些在体内流通的公司，这导致价格比市场价格高出几倍。

为了推动环保产业的发展，环保企业家公布了《关于推进环境污染第三方治理的建议》，准备通过相关渠道提交今年两会。建议包括:设立清洁水和清洁空气体基金，政府设定工业污染控制的起征点价格，引入第三方中介支付机构，实施负清单制度。

在建立清洁水和清洁空燃气基金的部分，他们建议国家应该建立一个规模为500亿元的清洁水和清洁空燃气基金。采取无息或低息贷款方式，优先考虑实施第三方处理的污水处理企业或环保企业。

建议根据现有的经济技术条件、工业污染控制的平均成本和经营企业的合理利润水平，由政府制定工业污染控制的起征点价格，一方面保证污染达标排放，另一方面有效防止低价恶性竞争。此外，商会还提出了引入第三方中介支付机构和实施负面清单制度等建议，以共同促进环境污染第三方治理的实现。

污染控制措施的刚性

与缺乏第三方治理相比，更令人尴尬的是一些企业没有控制好自己造成的污染。

根据中国环境保护联合会2010年对中国重点流域18个工业园区的调查结果，18个工业园区中有13个有污染控制设施。然而，这些污染控制设施要么闲置，要么间歇运行，这是无效的，完全不能满足污染物排放标准的要求。环境保护部最近的突击视察也发现，许多发电厂虽然有脱硫设施，但并不运行。

环保产业的长期发展必须依靠商业模式的完善，这是一个有利可图的良性产业。形成合理商业模式的前提是“谁买单，如何买单”。除了政府对城市污染的投资和将企业工作成本转移到产品上，最直接的支付方式是缴纳环境税。

因此，与环境保护领域市场化程度较低相比，监管不严、处罚过轻造成的非法排污仍然是环境保护的根本障碍。

中国虽然实行了排污收费制度，但在排污收费的征收管理方面，设计了类似税收征收管理的制度。但在法理学上，它的基础只是一项行政法规。由于排污费不具有强制性、无偿性和固定性这三个特殊的税收特征，使得举证责任倒置、征收率不足、收费协商等问题在实际征收过程中凸显出来。因此，“费改税”可能是未来环保政策的突破之一，也是两会中呼声最高的话题。

另一种方法是将环保成本纳入产品价格。例如，最近，为了贯彻落实《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》的要求，国家发展和改革委员会发布了《关于提高石油质量价格政策有关意见的通知》，决定对提高石油质量实行优质优价政策。汽车汽油和柴油的质量标准提高到第四阶段，每吨价格分别提高290元和370元。这意味着，制约国家四大法规实施的石油供应问题已得到实质性解决，利益博弈将基本不复存在。政府关于在2014年底之前全面供应国家IV石油产品的政策预计将会实施，这将导致空的市场，据业内人士估计，该市场将高达300亿元人民币。

关键是要干净

煤炭消费的快速增长是导致空气污染加剧的重要因素之一，但是否有必要走限制用煤的道路来控制污染？

中国人民政治协商会议全国委员会委员、中国工程院院士曹湘洪不这么认为。他指出，煤炭不一定污染严重，根本原因在于煤炭利用技术落后。随着国内外煤炭利用技术的发展，已经证明采用先进的煤炭清洁利用技术可以大大减少排放到大气中的污染物，甚至达到使用天然气时的排放要求。

曹湘洪指出，中国是一个富煤、缺气、缺油的国家。在未来很长一段时间内，煤炭仍将是中国的主要能源。提高天然气在能源消耗中的比例只能一步一步来，而不是一蹴而就。天然气是最清洁的化石能源。如果我们能从国内外获得足够的天然气资源，减少煤炭消耗是合理的，但我们绝不能不顾中国的能源资源禀赋和从国内外市场获取天然气的能力，盲目地提出减少煤炭消耗。

全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长宗也建议充分利用中国的煤炭资源。制定政策和规范，鼓励清洁煤炭资源的生产和利用。国家环保政策、电价政策、补贴政策和信贷政策应同步到位，使煤炭企业有能力、有压力、有实力生产和利用洁净煤。

全国政协委员、河北省工业和信息化厅巡视员王富强指出，煤炭资源价格低廉。按同样的热值计算，现在石油的价格是煤的五倍，天然气的价格是煤的三倍。煤炭资源具有石油和天然气无法比拟的价格优势。

环保产业有广阔的市场机会

近年来，节能环保产业在世界范围内发展迅速，成为推动全球高技术产业发展的生力军。欧美发达国家已经成为国民经济的支柱产业之一。据统计，全球环保产业的市场规模从1992年的2500亿美元增长到去年的6000多亿美元，年均增长率为8%，远远超过全球经济增长率，已成为各国高度重视的“朝阳产业”。

我国“十二五”规划将节能环保产业列为“培育和发展战略性新兴产业”之一。国务院去年8月发布的《关于加快发展节能环保产业的意见》指出，节能环保产业产值年均增长15%以上，到2015年，总产值将达到4.5万亿元，成为国民经济新的支柱产业。

环境保护部副部长吴晓青最近表示，“十二五”前三年，国家环保投入进一步增加，年均增长超过2000亿元。2011年，全社会环保投资6026亿元；2012年为8253亿元，占国内生产总值的1.59%；2013年，它将超过1万亿元。据估计，“十二五”期间，全社会在环境保护方面的投入将超过5万亿元。

这些投入包括政府、金融机构、企业和社会。其中，2011年、2012年和2013年中央政府投资、国家财政节能环保支出分别为2641亿元、2963亿元和3383亿元，年均增长14%以上。

环保行业的一些研究人员指出，根据美国等发达国家的发展历史，市场化的污染控制手段将大大增加业主的排污成本。实现污染排放权交易后，污染所有者将更加关注污染治理技术和污染物去除率。这将鼓励环保企业追求技术进步，提高污染物去除率，从而在市场大潮中脱颖而出。