先修《环保法》还是先改生态环境管理体制？

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今年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组会议上发言时指出:“所有重大改革都必须以法律为基础。”李克强总理在最近的全国人大政府工作报告中说:“过去的一年是本届政府依法履行职责的第一年。”在环境保护领域，依法改革和履行职责意味着什么？

适逢《环境保护法》修订的关键时期，我们不能回避这样一个重大问题:是先修订《环境保护法》还是先改革生态环境管理体制？

如果先修改《环境保护法》,未来的生态环境管理体制改革还能有足够的法律空空间吗？或者，简单地在《环境保护法》中提前安排理想的生态环境管理制度？

如果我们先从最高层设计生态环境管理体系，作出更彻底的改革安排，然后有针对性地修改《环境保护法》，再依法进行改革，会不会与现行《环境保护法》的修订时间表发生冲突？要回答上述问题，我们需要了解现行《环境保护法》颁布的背景，现行生态环境管理体制的特点，以及严峻环境形势下生态环境管理体制和机制的现实需要。

随着我国生态环境形势的日益严峻、复杂和综合，计划经济体制下形成的生态环境保护管理体系已越来越不适应当前的管理需要。基于此，《中共十八届三中全会决定》明确提出了“风景林湖统一监管”的改革方向。

作为生态文明建设的主阵地，环境保护部将贯彻落实《决定》精神，建立严格的监管体系和从山顶到海洋、从天空到地面的污染物综合防治管理模式。

这句话一出来，舆论就纷纷猜测大规模环保体制改革的时间表和路线图，一些媒体甚至勾勒出大规模环保体制的轮廓。

在空新政府强调改革，不断强调依法治国、依法行政的背景下，修改后的《环境保护法》能否回应生态环境管理体制改革的需要，使其具有法律正当性，从而为生态文明建设扫清制度障碍？我们期待着它！

无论是《环境保护法》的修订，还是生态环境管理体制的改革，都必须基于以下出发点:什么样的生态环境管理体制改革有利于保持生态环境安全的底线，有利于保持人们对环境质量要求的底线，有利于建设美丽的中国？


环境保护法奠定了管理体制的基本模式

面对日益严峻的环境形势，现行体制需要彻底改革

环境保护法第七条国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。各级国家海事管理部门、港务监督、渔政渔港监督、军事环境保护部门和公安、交通、铁路、民航行政管理部门，依照有关法律的规定，对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府土地、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门应当依照有关法律的规定，对资源保护实施监督管理。

北京理工大学法学院教授、环境法律研究所所长李罗对记者表示:“根据现行《环境保护法》，中国实行以行政区域管理为核心、国家和地方双重领导的环境保护管理体制。国家和地方政府设立了“环境保护行政主管部门”，对本辖区内的国家环境保护工作和环境保护工作实施统一监督管理。”

30年来，中国环境保护部门经历了从无到有、从临时到常设、从非正式到正式、从部委归口管理部门到国务院直属机构再到国务院组成部门的演变过程，其层次逐步提高。这一变化表明，环境保护参与宏观决策的能力不断增强，有助于进入国民经济和社会生活的主线、主战场和大舞台。

但是，不言而喻，目前的生态环境保护管理体系已经越来越不适应环境保护工作的需要。特别是目前，中国的生态环境形势依然十分严峻，其特点是空土地过度开发，资源紧张，环境污染严重，生态系统退化等问题。公众环境意识空觉醒之前，对生态环境质量的要求越来越高。

影响这些问题解决的深层次障碍之一是环境治理体系不完善，监管体系不顺畅，保护机制不完善。当前生态环境保护管理体系的权威性和有效性还不够。部门职能分散、交叉，存在多个行政部门、权责脱节、力量分散、重复建设等问题，影响了行政效率，削弱了环境监管的合力。基层监管能力薄弱，甚至存在“小马车”现象，不能适应政府职能转变的需要。

当前的管理系统不能在统一管理下进行管理，分行管理不能管理

。赋予环境保护主管部门具体权力是此次修法面临的主要问题。

“统一管理与分支机构管理相结合”的模式容易导致职责不清、推诿等问题。[/br]这种模式的主要缺点是统一监督与分工的关系和责任不明确。 这就导致了统一监管部门在环境问题管理中“想管却管不了”的奇怪现象，而其他相关部门却持“能管却忽视”的态度，这不仅不能有效配合统一监管，反而争夺权力和相关利益，推卸监管责任，这也是我国环境问题日益恶化的症结之一。

北京大学法学院教授王锦也认为，在现实中，统一的环境保护监督和分工管理体制表现为“统一管理不能管理，统一的环境保护监督部门没有能力统一监督；如果管理部门不负责，分部门的管理将被划分为丘陵和街区。”上海交通大学环境资源法学研究所所长、中国环境资源法学研究会副会长达蒙也持相同观点。他认为，“虽然环境保护部名义上是环境保护工作的统一监督管理部门，但‘统一管理’的权力似乎仅限于‘减少污染和排污费’，没有统一监督机构的权威。”例如，《草原法》第八条规定:“国务院草原行政主管部门主管全国草原的监督管理工作。根据一些环境法的授权，主管部门在他们所负责的环境事务中几乎拥有完全的“主管”权利。在这种情况下，环保部门如何面对这些“主管”部门进行“统一管理”？类似的例子数不胜数。

权责不清、程序和方法不具体、执法力度不够等执法权限，

王锦认为，目前，国务院环境保护主管部门的权限范围涉及面很广，包括实施工业污染防治、城市环境综合整治、自然生态保护和中国的全球环境保护义务等。具体而言，它包括对空气污染、水污染、土壤污染、危险废物、有毒化学品、噪音、振动、恶臭、放射性和电磁波辐射的控制，以及对生态环境、生态农业、海洋环境保护和自然保护、野生动物和濒危物种的监督和管理。

涉及这么多领域，但职责模糊。特别是，环境保护部门没有具体的方法和程序来设计和实施统一的监督和管理。

全国人大法制委员会研究室副主任梁颖认为，立法要具体明确，法律能规定的内容都要规定，不能坐等配套法规的实施。

因此，赋予环境保护主管部门具体的权力、行使权力的程序和具体方法，以及执法权等。是修改《环境保护法》时面临的重要问题。虽然《环境保护法》第16条规定:“地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责，并采取措施改善环境质量”，但地方政府缺乏环境责任，双重领导体制使地方环境保护部门难以依法独立监督， 李罗认为，地方环境保护部门的双重领导体制使其既隶属于国家环境保护部门，又隶属于地方人民政府。

在这种双重领导体制安排下，以经济增长为中心的地方人民政府不承担环境责任，很容易干预地方环保部门的工作，这是不可避免的。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常继文特别强调，地方党委也应纳入环境保护责任制。在这个意义上，我们真的应该让市长顺流而下，或者让市委书记顺流而下，而不仅仅是让环保局长顺流而下。

《环境保护法》有47项条款，但有19项条款规定了有关部门的监督权限，与授权有关的条款占所有条款的三分之二，但只有三项条款涉及政府的环境保护责任。这也充分反映了权力与责任的严重错位。

管理体系能否做出科学安排以检验法律修订的有效性

明确政府的环境保护责任条款是决定法律修订是否到位的重要检查内容之一

提交给第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议的《环境保护法修正案(草案)》(三)有八项条款规定了企业的环境法律责任， 一是规定了受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的法律责任，二是规定了各级人民政府及其有关部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。

李罗认为，从立法技术的角度来看，第六章中法律责任的设定应与前五章的相关规定相一致。具体来说，从《环境保护法修正案(草案)》(第三稿)来看，虽然第二十二条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核制”。国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为本级人民政府和下级人民政府环境保护监督管理部门及其负责人的考核内容。考核结果应当作为考核的重要依据，并向社会公开。”

但是，在第六章“法律责任”中，没有明确规定未能完成环境保护目标的责任主体的法律责任，因此，第22条的规定仍停留在纸面上。

同样，尽管第24条规定“地方各级人民政府应当采取有效措施，遏制环境退化，改善环境质量。”不符合国家环境质量标准的重点地区和流域的有关地方人民政府应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。但是，第六章“法律责任”没有明确规定“地方人民政府逾期仍不达标”的法律责任，其结果也是纸上谈兵。

又如，虽然第二十五条规定“各级人民政府应当采取措施，保护各类具有代表性的自然生态系统区域，严禁破坏”，但第六章“法律责任”对各级人民政府不采取措施造成损害的法律责任没有明确规定，等等。然而，全国人大常委会法制委员会行政法室主任袁捷在3月9日的新闻发布会上表示，《环境保护法修正案(草案)》(第三次审议稿)强化了政府的责任，规定如果行政机关违法行为造成严重后果，主要责任人应当承担责任并辞职。

当务之急是打破利益固化的壁垒

。部门利益从属于整体利益，这不仅是管理体制改革的核心问题，也是修法的关键所在。现有的生态环境管理体系是在现行法律框架下形成的。因此，《环境保护法》的修改和生态环境管理体制的改革必须统筹考虑，从法律源头上明确各级政府和环保部门的权责。理想是充实的，但现实是无奈的。真正的改革有许多障碍。长期以来，各主管部门之间存在大量的权力和利益重叠，使得监督机制运行不畅，行政资源无法共享，导致整个生态环境执法监督高消耗、低效率、低产出。

因此，液压罐车一路行驶，一路扬尘，一路泥浆滴落，还有数十项配套法规，这并不奇怪，但却永远无法管理好。

两会期间，当谈到NPC常委会是如何立法的？全国人大法制工作委员会的一位负责人坦言，法律规范原则带来的弊端之一就是部门利益的合法化。中国共产党第十八次全国代表大会提出通过法治来提高深化改革、促进发展、解决冲突和维护稳定的能力。这反映了党对执政规律的深刻把握。立法本身就是一项法治工作，我们应该自觉实践法治的思维和方式。

李罗认为，如果修改《环境保护法》，如果十八届三中全会的《决定》不能彻底贯彻执行，最严格的环境保护制度和最严格的责任制度将被系统地构建起来。重新定位修改后的目标和具体内容，在《环境保护法修正案(草案)》(第三次审议稿)

“有关方面希望《环境保护法修正案(草案)》(第三次审议稿)能够在4月份通过”的基础上，继续保持小修小补的做法第十二届全国人民代表大会常务委员会委员、中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长王毅说，三中全会决定提出十多项生态文明建设的制度安排和管理制度，形势发生了很大变化。业界对目前的草案也有不同的看法。有些人说，虽然没有用三中全会的语言表达，但有许多内容是包括在内的。

“但我个人认为许多内容没有包括在内。”王毅说，生态文明建设是未来的重要指导方针，制度建设是其核心内容。如果没有明确的法律规定，生态环境管理体系的顶层设计可能会出现问题。《环境保护法》作为一部综合性法律，在环境保护领域具有最高的指导意义。

“我个人建议，我们应该尽可能充分地讨论并增加相关内容，例如三中全会提出的管理体制和相关的制度安排。”王毅说:“既然是大修，就要就地修改。”如果我们不能充分体现十八大报告和十八届三中全会决定中提出的生态文明建设精神，不能在解决现实环境问题中发挥足够的作用，不能响应公众改善环境的迫切要求，恐怕“用制度保护生态环境”将再次成为空的一句话。

“根据空公众对这部法律的关注程度，还有另一个选择，那就是将《环境保护法》提升为基本法。”王毅说，经过大量的补充、修改和完善，明年两会期间可以提交全国人大审议。

“环境保护法已经20多年没有修订了。既然决定修复它，就必须考虑社会效果，提高立法质量，节约立法资源。如果你真的改变了呢？”达蒙说。根据新华社的最新消息，全国人大代表、全国人大环境与资源保护委员会主任鲁浩在3月10日甘肃代表团审议期间对记者说，经过多次审议的《环境保护法》修订稿预计将于今年发布。

修改《环境保护法》的时间不多了，环境管理体制改革需要一个清晰的顶层设计图。