环保系统这一年：生态环境监管职责再谋变

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今年的《政府工作报告》继续建议加强事后监督。坚持管理发布并重，建立纵横联动的协同管理机制，实现权责同时下放、发布与监督同步。生态环境、食品、药品和土地市场是与公众密切相关的三个领域，但它们是释放和管理平衡中三个不同问题的集中体现。

外部对生态环境监管体系的关注并不缺乏，人们对“力度”的期望值也很高，这与政府内部环境保护体系的建立、功能和结构密切相关。相关部门在政治和社会的双重压力下开始了改革。目前，加大监管力度，回应社会关注，只是监管和变革的开始。

相关部门整合后，食品药品面临监管和审批方面的需求。人们呼吁加强和整合监管职能，但与此同时，他们对一些预审批的效率表示怀疑。批准和监督在某种程度上有相同的目的。多年来，这一直是一个热点问题，即改革应该放松，哪些专业人力资源应该与那些需要加强的职责相对应。

土地部门面临着市场和制度环境的深刻变化。人们有一个明确的预期，即一些土地市场的价格分配机制将会改变。许多人理解使用控制的价值，但同时更注重利益分配的安排。国土资源部已经提升了技术手段，但仍将寻求本地邻近管理和中央强有力控制之间的平衡。

中国经济需要稳定的增长和活力，同时也涉及到权力寻租这一无法容忍的问题。紧张的规模仍然需要仔细等待。

随着大规模雾霾事件的相继发生，现有的生态环境监管体系再次成为“两会”的焦点。

两会前夕，环保部权力扩大的消息曾经传出。“尽管这条新闻具有捕风捉影的性质，但公众舆论的热情也反映了人们对更有效监管体系的殷切期望。”中国科学院科技政策与管理研究所副所长王毅说。

从去年1月受影响面积达130万平方公里的雾霾事件，到今年2月受影响面积达121万平方公里的雾霾事件，雾霾的严重程度似乎没有明显改善，但与此同时，环境保护部和中国的生态环境管理体制似乎正在发生变化。雾霾能成为中国生态环境监管体制改革的重要历史机遇吗？

去年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要改革生态环境保护管理体制。在过去的一年里，生态环境管理系统开始改变了吗？未来会走向何方？

体制机制没有明显变化

作为媒体舆论的风暴眼，环保系统在过去一年有没有发生本质的变化？

对此，当地一位环保官员回应《21世纪经济报道》记者:“只能说，国家越来越重视以雾霾治理为代表的环境治理。最典型的例子之一是国家正在大力推行三大环保行动计划。以铁腕手段控制污染，但除此之外，我看不到环境保护制度的管理制度和运作机制有任何新的变化，仍然存在一些旧的问题，例如不同部门的责任。”

新政府确实非常重视环境问题。上任后，它表示将推出三个环保行动计划，以回应公众的关切。其中，《大气污染防治行动计划》(以下简称《行动计划》)于去年9月由国务院发布，《水污染防治行动计划》和《土壤环境保护与综合治理行动计划》仍在研究之中。

事实上，在大气领域，环境保护部、国家发改委和财政部于2012年12月联合发布了《重点地区大气污染防治“十二五”规划》(以下简称“规划”)，这是中国首个专门针对大气环境的专项规划。该计划发布九个月后，一个全新的大气计划——行动计划——发布了。

比较《计划》和《行动计划》的指标，不难发现后者的目标和手段比前者更为严格，这也意味着《计划》在一定程度上不再是当前的工作目标。

“这种调整的变化固然显示了高层管理人员的重视，但也显示出我们的规划不够科学，仍然存在突发体育事件治理的思维问题。”世界自然基金会美国办公室中国项目主任、北京师范大学环境学院兼职教授胡涛分析了《21世纪经济报道》记者。

除了治理的目标和手段之外，我们还应该更加重视雾霾治理的长效机制和制度机制。“在这方面，《行动计划》没有突破。空气污染的区域性和复杂性越来越明显，《行动计划》中提出的名义上的联合防治机制是不够的。如何解决区域空气污染？有必要成立一个机构来负责地区空气污染吗？如何具体操作？这些关键问题还有待进一步探讨。”王毅分析道。

王毅进一步指出，这一问题在《水污染防治行动计划》中可能会继续存在。如果该规划继续遵循《大气污染防治行动计划》的思路，只设定更严格的目标，采取更严格的措施，预计对跨行政区域和部门的流域环境问题的治理效果在短期内可能是有效的，但估计难以持续，稍有放松后很容易反弹。“因此，我对水污染防治行动计划的期望是，我能否在流域环境综合管理机制方面取得突破。”

新的环境保护行动计划尚未突破长期体制和体制机制。因此，跨行政区域的重大区域和流域环境问题的治理路径尚未明确。

“在区域污染控制问题上，地方政府和中央政府如何划分责任和承担什么责任似乎不是很清楚。我认为这也需要尽快弄清楚。”中国环境科学研究院副院长柴法河分析了《21世纪经济报道》。

全国人大代表、永清环保集团董事长刘正军分析了《21世纪经济报道》。根据《环境保护法》，各级人民政府对本地区的环境质量负责。“各级政府都必须负责任，担心到头来没人负责。”

上述困难与我们目前的中央体制密切相关。“目前，各级政府在生态环境保护方面的权力划分主要是以法律法规和政府部门的三定计划为基础的。但是，中央权力、中央与地方的联合权力和地方权力并没有明确的界定和划分，如何划分支出责任也没有明确的表述。”全国人大环境保护委员会法制办公室副主任王向《21世纪经济报道》解释说。

王表示，地方政府对所辖区域环境质量负责的法律规定与地方环境保护和支出的责任不相匹配。尽管中央政府近年来通过提供一般性转移支付和专项转移支付提高了地方环境治理能力，但大多数地方政府，特别是市县政府，仍然难以获得符合法律法规要求的财政资源。

上述地方环保部门官员告诉《21世纪经济报道》，“在当前形势下，生态环境保护的权力应该归于中央政府。这不能作为中央政府没有财力和人力的借口。中央政府应该改变和减少行业的具体管理，将工作中心转移到环境保护和社会保障等公共服务领域。这些事务的责任应由中央政府承担，这符合现代国家的要求。”

“问题是，如果环境保护需要纵向管理，对民生同样重要的食品和药品是否也应该纵向管理？我认为这需要充分证明。垂直管理也有垂直管理的问题。它不能充分发挥当地的积极性。”王毅分析道。

王认为，中央政府生态环境保护部与地方政府生态环境保护部虽然采取了设立区域监督机构(如环境保护部区域环境监督中心、核与辐射安全监督站)、强化流域水资源保护机构职能、对地方各级环境保护部门领导干部实行双重领导(以地方党委为主要管理机构)等措施，但基本上是行政指导和业务指导的关系。加强了中央部门对生态环境保护工作的指导和监督，但在中央部门优先地方部门行政指导的体制框架下，仍然难以发挥有效作用，在处理跨行政区域重大区域和流域环境问题时，仍然没有具有约束力的体制机制安排。

《21世纪经济报道》记者了解到，当时的国家环保总局从2006年开始设立环境保护区域管理机构，并在华东、华南、西北、西南、东北和华北六个地区设立了环境保护监督中心，覆盖中国大陆31个省、市、自治区。

“环境保护监督中心属于环境保护部直属机构，没有执法权。其执法由环境保护部授权。事实上，它对国家环境污染行为的惩罚力度也是有限的。它只能监督当地的环境污染违法行为，没有处罚权。执法权属于当地环境保护部门。监督中心的作用只是敦促地方环境保护部门执法。”王毅分析道。

“即使就其自身的监督职能而言，实际作用也相对有限。每个监管中心约有40名员工，面向一个地区的数千家企业。它想要监督和监督。但是，对环境违法行为的监督更多地依靠地方政府，包括省级监督团、市级监督支队和区级监督大队。”环境保护部华北检测中心的一名工作人员向《21世纪经济报道》记者介绍。

王毅认为，由地方政府主导人力和财力的地方环境监测系统往往不可靠，其独立监管能力受到地方保护主义等各种力量的制约。因此，如何提高环保监管中心的监管能力也是一个重要问题。

以流域水资源管理为例。此前，水利部和环境保护部在主要流域联合成立了流域管理委员会下属的水资源保护局，但该机构不能承担流域环境问题的协调职能。

“一段时间以来，水利部正式实行水利部和环境保护部的双重领导，但两个部门在预算、人员安排、信息共享等问题上未能达成共识，导致了这一机制的失败。目前，流域委员会只是水资源部的一个机构，但不能代表环境保护部和国家发展和改革委员会，也不能代表水域中的各种利益攸关方。”王毅介绍道。

因此，王毅建议，生态管理体制改革的当务之急是优先建立区域和流域综合环境管理机构，构建“区域和流域综合环境管理体系”，为解决当前严重的区域和流域环境问题奠定必要的制度和体制机制。

如何整合生态和环境功能？

同时，生态环境管理职能过于分散，部门职责不清，也是制约污染治理的重要因素。

“目前，生态环境保护的管理职能分散在各个部门。按照积极稳妥地实施大系统行政管理体制改革的总体思路，这些部门的适当合并和重组势在必行。”王介绍。

根据中国环境科学研究院2012年的一项研究，环境保护部承担了中央政府53项生态环境保护职能中的40%，其他9个部门承担了60%。它涉及环境保护部的21项职能，其中52%由环境保护部独立承担，48%与其他部门交叉，特别是在水资源保护和污染预防、生物多样性保护和自然保护区管理领域。

以地下水保护为例。根据九三学社发布的《关于加强地下水保护和污染防治的建议》，地下水监管涉及国土资源、环境保护和水利等部门。环境保护部组织制定地下水污染防治规划并监督实施。水利部负责指导地下水的开发利用和资源的管理与保护，国土资源部负责指导地下水的动态监测与评价。各部门职能重叠，界限模糊，需要建立有效的协调机制。

以土壤污染控制为例。“土壤污染控制的职能在于环境保护部的生态司，但不可避免地涉及国土资源部的耕地保护司和地质环境司，以及负责粮食生产管理的农业部。这里的矛盾已经出现。肥料用得越多，食物就越多，但是会污染环境。它如何能够统一和协调？”中国人民政治协商会议全国委员会委员、中国科学院南京分院院长周建民分析了《21世纪经济报道》的记者。

目前，政府还没有明确如何改革生态环境管理体制。环境保护部部长周生贤在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的指导读本》上撰文指出，生态环境管理体系六大任务的首要任务是“建立统一监测污染物排放、独立进行环境监督和行政执法的环境保护管理体系”。

然而，环境保护部和中国工程院2011年发布的《中国环境宏观战略研究报告》提出了短期、中期和长期三个改革思路，在一定程度上代表了相关部门的基本态度。

研究小组提出，近期(2008-2020年)的具体改革思路是将水污染防治一体化，实施城市、陆地和海洋水污染防治的协同治理；固体污染物综合治理；加强环境保护部在应对气候变化中的作用。

中期(2020-2030年)，具体改革思路是整合分散在各部委的生态保护职能，调整国家环保部门，使生态保护和污染防治统一起来；相应地改革国家环境保护部的内部机构，以促进环境保护和生态保护之间的纵向协调；进一步增加国家环境保护部在环境事务中对其他部委的协调职能，以便其他部委的决定能够满足环境保护的要求。

长期具体的改革思路是整合与环境和生态相关的重要资源；用可持续发展和生态环境保护的理念促进资源的利用和开发；提高农业部门、土地部门和其他资源部门的生态保护和环境保护意识。

上述观点与中央的决定一致吗？可行吗？国务院各部门之间仍有很大争议。“目前，各部门、各地区对生态环境制度改革的认识还不统一，许多制度改革的基础工作还没有开始，需要通过深入研究和试点示范。”汪逢春指出，与此同时，我们也应该看到，即使在现有的体制和法律授权下，各级环保部门的监管工作仍有许多不足之处，空还有很多需要不断改进的地方。

“有些人以前提到的‘大系统’可能只解决环境内部各种要素的协调，但不能解决环境与外部经济发展的关系。在目前的发展阶段和经济发展方式的转变中，没有宏观经济和其他部门的参与，仅靠环保部门改善管理很难实现环境保护目标。”王毅分析说，在部门协调机制缺乏法律依据的情况下，很难充分发挥实体意义上的协调功能。

此外，许多受访者向《21世纪经济报道》指出，环境治理不应仅仅依靠政府，还应通过制度安排鼓励区域利益相关者参与，特别是通过更加透明的信息披露制度、环境监管制度和环境公益诉讼制度等。，从而促进公众的参与，鼓励环保公益组织的发展，真正把公众作为推动环保的中坚力量。