《环保法》修订应凸显政策法特征

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作为环境保护领域的基本法，《环境保护法》的每一次修订都备受关注。

2012年8月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议首次审议了《环境保护法修正案(草案)》。

2013年6月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议对《环境保护法修正案》进行了第二次审议。

2013年10月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对《环境保护法(修正案)》进行了第三次审议。

经过三次修订后，《环境保护法(修订)》将于今年进行第四次审查，不征求公众意见。这次会发生什么变化？这将是一次全面的修订吗？

为使《环境保护法》适应当前经济社会发展形势，专家学者积极提出建议和意见。《中国环境报》特邀中国政法大学民商经济学院副教授胡静就修改《环境保护法》的基本思路发表演讲。

环境法的立法模式可以分为制度法和政策法。系统法规定了企业环境法律制度，政策规则主要规定了政府责任和政府如何实施环境管理。

我国现行的《环境保护法》和单行法属于制度性法律，在企业法律制度的内容上具有高度的相似性。目前，《环境保护法(修订)》不仅完善和完善了企业环境法律制度，而且在区域和流域联防、环境保护目标责任制、评估与评价制度、区域审批限制和环境公益诉讼等方面都有所突破，但仍没有脱离制度性法律的模式。即使修改后的《环境保护法》没有完全转化为政策法，它也应该具有制度法和政策法的双重特征。

为了突出政策和法律的特点，笔者认为《环境保护法》的修订应增加以下三个方面:

首先，将“环境权”写入立法目的

第二，地方政府应纳入调控对象

第三，在环境管理体系中实行环保部门的“统一监督管理”

■应将“环境权”写入立法目的

环境法的目的是一个由直接目的和最终目的组成的拼凑系统。

虽然各国立法对环境法直接目的的表述有所不同，但实质是一致的，即保护环境。

就最终目标而言，各国之间存在差异。一般来说，每个国家都把保障人类健康作为自己的最终目标。一些国家把它作为唯一的终极目标，这是一元论环境法的目的，如日本和匈牙利；除了保护人类健康，一些国家还要求环境法促进社会和经济发展，这是环境法目的的二元论。

中国环境保护法第一条规定:“为了保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”因此，我国在环境法的最终目标上采取二元论。

将直接目的与最终目的联系起来，各国环境法的核心和共同目的是通过保护环境来保护人类健康。

环境权是指公民在良好无害的环境中生活的权利。由此可见，环境法的目的与环境权的概念是相当一致的。环境是否良好自然取决于它是否能保护人类健康。将环境法的目的转化为权利的表达，是为了保护公民在良好和无害的环境中生活的权利。

目前，世界上已有60多个国家将环境权写入了宪法，其意义更具宣示性，且大多没有产生具体的可操作性制度。

那么，这是否意味着环境权本身的价值可以被忽视？答案是否定的。正如日本著名环境法学者原田商演所说:“应该强调环境权的理想。”一切公害对策都必须以实现环境权的理念为最终目标。环境管理和公共危险管理的原则和政策必须以实现国家环境权利为重点。”由此可见，环境权虽然在制度层面意义不大，但在目的和理念层面的意义却不容忽视。

将公民环境权写入《环境保护法》的立法目的可以从理论上确定环境权在环境法中的纲领性地位。此外，它的意义远不止于此。

环境保护是我们时代的一个重要主题，整个社会需要对当前的生产和生活方式进行全面的改变和转变。全面变革和转型的时代需要简洁、朗朗上口、易于传播和引导人们的行为。最好的法律符号是正确的。人权、私权和财产权(物权)在提高人们的意识形态理解和维权意识方面已经并正在发挥重要作用。

几年前，面对非法拆迁，许多人持《宪法》和《物权法》捍卫自己的权利，以保护自己的房屋和土地，这与纳入“私有财产权”和“物权”直接相关。作为第三代人权的代表，“环境权”也具备作为权利象征的条件。

在当代中国面临严重环境问题的情况下，将内容符合环境法立法宗旨的“环境权”写入《环境保护法》，并做出政策声明，可以引导环境的开发利用，使污染受害者以“环境权”为“护身符”对抗环境污染，对于提高人们的环境意识、法律意识和权利保护意识具有重要意义。

■地方政府需要纳入监管范围

近年来，中国的环境形势严峻，这与中国相对完善的企业环境法律制度形成鲜明对比。毫无疑问，主要问题不在于立法，而在于执法。

现在，地方政府被普遍指责为环境法执行不力，这导致了地方政府环境责任的强劲势头。在“有法可依”的情况下，不少地方政府未能“遵纪守法、严格执法、查处违法行为”，甚至包庇和保护非法企业。这种地方政府应该受到谴责，但这种相当普遍的行为模式背后一定有更深层的原因。

笔者认为，在很大程度上，地方政府的三种偏好造就了这种行为模式。

首先，地方政府倾向于保护地方利益而忽视国家利益。

一方面，地方政府对同级人民代表大会负责，这主要体现了其作为地方利益代表的作用；另一方面，由于中国是一个统一的中央集权国家，地方政府需要对上级政府负责，并表现出作为中央利益或国家利益的代表作用。

这两个角色都有自己的合法性。然而，当地方利益与国家利益发生冲突时，地方政府的双重角色又使其陷入困境。拯救地方利益，牺牲国家利益，还是做出相反的选择？在这种情况下，许多地方政府往往强调地方利益，忽视国家利益，重视地方利益，轻视整体利益，表现为地方保护主义。

第二，地方政府往往追求地方经济利益而忽视地方环境利益。

当地方经济利益与环境利益发生冲突时，地方政府通常采取经济利益优先的立场。从事生产的污染者向地方政府纳税，地方财政直接从中受益。然而，当地产生的污染物可能会迁移到周围地区，其好处将在当地享受，而环境成本将与其他地方分担。在这种情况下，当地政府就会有投机行为，对当地企业的环境违法行为表现出放任自流的态度。

第三，地方政府追求地方经济利益的冲动超越了政府的作用，趋向于公司化或企业化。

地方政府保护经济利益没有错，但目前不少地方政府都有企业维护经济利益的冲动。

一般来说，政府的作用是创造一个保护和促进经济利益的环境，而不是直接创造利益，这是企业的事。然而，一些地方政府过于关注国内生产总值，他们追求国内生产总值的热情不亚于企业追求利润的热情。地方政府变成了企业，市长变成了城市的首席执行官，因此包括环境保护部门在内的政府部门被赋予了吸引投资的任务。

这三种偏好是环环相扣和渐进的。因此，它在一定程度上带来了环境污染和破坏。既然《环境保护法》的直接目的是保护环境，它就应该对污染和破坏环境的重要主体进行规范。因此，地方政府应该像企业一样纳入《环境保护法》的监管范围。

《环境保护法》和专门立法应适当关注监管对象的选择。企业应该是单独立法的主要监管对象，而环境保护法作为一项综合性立法或基本法，应该主要对地方政府进行监管。

企业监管通常分为直接监管和间接监管。直接管制通常直接为受管制对象规定固定的法律义务，如污水达标排放、环境影响评估、“三同时”和污水排放许可等。间接管制，也称为经济激励，并不要求每个污染者承担固定的法律义务，而是利用市场原则给予污染者经济激励，引导污染者主动采取环保行动，如环境税和排放交易。

地方政府的监管也可以分为直接监管和间接监管。地方政府的直接监管是迫使地方政府严格执法，并严格评估和追究地方政府首脑的责任。但是，这种方法不能像对非法企业那样直接惩罚地方政府，所以效果非常有限。地方政府更有效的规制应该是间接规制，即利用地方政府对地方经济利益的偏好来引导其从事环境保护。

间接监管中的激励分为积极激励和消极激励。当前的《环境保护法修正案(草案)》重点关注对地方政府的负面激励。《环境保护法修正案(草案)》没有充分体现积极激励。

在修订后的《环境保护法》中，有必要将地方政府纳入监管范围，不仅要有严格的命令、考核、问责和消极激励，还要有积极激励。“胡萝卜加大棒”的最终目标是让地方政府严格执行《环境保护法》。

如何积极激励？

我们可以借鉴美国的做法，给予政府积极的激励。

美国联邦政府和州政府的权力是由宪法规定的，它们不属于彼此。联邦和州政府在环境管理中的权力分配表现出强烈的契约色彩。

联邦政府利用支出权，通过与州政府协商，补贴资金，并指导州政府实施联邦政府的环境管理计划。

虽然中国是一个单一的国家，没有必要在中央政府和地方政府之间引入平等的协商机制，但有必要注入一些协商与合作的精神。

不可否认，地方政府是地方经济利益和环境利益的代表。

中央政府应该尊重地方利益，包括经济利益。在环境管理方面，要求地方政府无条件执行中央政府的环境立法可能达不到预期的效果。

与美国联邦政府相比，中国中央政府可以使用更多的资源和手段，应该通过财税、产业政策和重大建设项目审批等手段引导地方政府做好环境保护工作。

例如，在环境保护做得好的地方，中央政府应该通过财政和税收激励、倾斜的产业政策和重要建设项目的结算来奖励它。

■实施环保部门的“统一监督管理”

在中国的环境管理体系中，环境保护主管部门在所有环境法律中被定位为环境保护或污染防治的“统一监督和管理”。但是，长期以来，环境保护主管部门只有抽象的统一监督管理权，法律对如何实现统一监督管理没有具体规定，特别是在环境保护工作中如何处理好环境保护部门与其他部门的关系。

环保部门统一监督管理的作用是由环保工作的特点决定的。环境保护主管部门作为一种新型的社会管理机构，有着不同的控制范围。旧的监管机构通常只针对一个行业。新型的社会控制机构将在许多行业的一个方面调整问题。

目前，环境保护署负责控制电力、钢铁、食品加工和炼油等所有生产行业排放的污染物。这种广泛的管理跨度决定了很难将企业的环境管理委托给一个组织。

美国环境保护署(epa)是根据联邦立法建立的独立机构，受委托监督美国经济活动的各个具体部门。像其他新的社会管理机构一样，它独立于内阁各部，有三个职能:立法、行政和司法，这通常被称为第四政府部门。

不同的国情不适合照搬，但对于思考中国环保部门的定位应该是有启发的。

类似于“统一监督管理”的做法，它不仅有必要在环境保护领域实施。中国在安全生产和食品安全领域实行“综合监管”、“综合协调”等制度。

根据《安全生产法》第九条的规定，负责安全生产监督管理的部门应当对安全生产实施综合监督管理。根据《食品安全法》第四条，国务院卫生行政部门承担食品安全的综合协调工作。原因是安全生产和食品安全也涉及多个行业和环节，仅靠单一机构难以实施有效管理。

这种统一的监督管理模式对于跨行业的环境保护是非常必要的。

在修改后的《环境保护法》中，应实行“统一监督管理”。具体来说，可以规定在环境影响评价阶段或其他环境保护事项的审批中，审批部门应征求环境保护部门的意见，环境保护部门的意见对审批部门的审批决定有重要甚至决定性的影响。

这样，环境保护部门就可以指导或监督其他有关部门有关环境保护的决策，有望实现真正意义上的“统一监督管理”。

如何实现统一监督管理？

台湾环境保护部门在环境影响评估与审批过程中的作用值得借鉴。

根据台湾《环境影响评价法》的有关规定，在环境影响评价的第一阶段，开发单位申请开发的，应当有环境影响报告书，并提交目的企业的主管机关，目的企业的主管机关应当将环境影响报告书转送主管机关审查决定是否进行第二阶段的环境影响评价。如果认为有必要进行第二阶段环境影响评价，开发单位应参照各种意见编制环境影响评价报告初稿，并提交给目的企业主管部门。目的主管机构组织现场调查并举行听证会，并将调查现场记录、听证记录和评估书初稿送主管机构审查。主管机关应当作出审查结论，并将审查结论送达目的企业和开发单位的主管机关。

由此可见，在台湾，该项目的最终审批权并非以环保部门的形式存在。例如，在台湾，是否批准的最终决定在于目的地企业的主管当局，而不是环境保护的主管当局。但经环境保护主管机关认定不宜开发者，目的事业主管机关不得申请开发。这样，环境影响评价系统中环境保护机构的作用就是在幕后检查其他主管部门的行政行为，直接制约其他相关部门而不是企业的行政行为。

与企业直接向环保部门申请审批的方式相比，这种方式有两个优点:第一，环保部门不仅约束企业的行为，还约束行政机关的行为，包括企业和地方政府；第二，有关行政机关可以对申请事项进行协调和沟通，要求企业进行调整，例如修改环境影响报告书。

视图

李景云:(环境保护部政策法规司法规司副司长)

公民环境权入法符合时代潮流

“人权已写入我国宪法，《国家人权行动计划》(2012-2015年)也将环境权利视为一项重要的基本人权。因此，公民环境权是人权的重要组成部分，是公民享有的一项基本人权，应当纳入法律。《环境保护法》作为国家环境保护的基本法，实际上具有“母法”的地位，是单行法和相关立法的基础。因此，环境权应作为公民的一项基本权利在《环境保护法》中明确规定。"

蔡守秋:(武汉大学教授，博士生导师，中国环境资源法研究会会长)

环境权入法应该是具体的、可操作的

“在修改《环境保护法》的过程中，最有争议的一个问题是环境权问题，即是否所有单位和个人都有权享有清洁健康的环境，是在综合环境法中得到确认的。我认为，环境保护法的修改应该从环境权的确认入手。环境权的实现离不开两个基本途径:一是在综合环境法中进一步具体化环境权的一般规定，即具体化环境权的法律规定；第二，在法治实践中，环境权的维护、救济和保护将转化为真正的守法行为、行政执法行为、司法行为和法律监督行为，即环境权的实现。”