大连：立足城市环境总体规划划定生态红线

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习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习中指出，要牢固树立生态红线的理念。在生态环境保护的问题上，我们不能越界，否则我们应该受到惩罚。在城市总体环境规划中，如何界定生态红线和划定生态功能区？本刊刊登了大连的相关经验和做法，以供读者参考。

为贯彻落实《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》、《国家环境保护“十二五”规划》和李克强同志在第七次环境保护大会上的重要讲话精神，大连市积极组织开展了“划定重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等生态红线”的理论研究和初步划定工作，在划定生态红线的理论和实践上取得了积极进展

积极开展生态红线管理体系的理论探索

自2011年生态红线概念提出以来，大连对生态红线的相关内涵、划分方法和控制体系进行了深入研究和论证，并逐步从理论概念向宏观管理手段转变。

(一)生态红线的内涵

生态红线是指在环境功能区划中确定的边界控制线，对保障国家和区域生态安全、提高生态服务功能具有重要作用。重要区域包括重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等。

生态红线是一个层次系统，主要包括点集、线簇和位置。点设置在区域层面，即具有重要生态价值和保护价值的分散而敏感的保护目标；线簇位于流域层面，是指带状河流及其近岸区域或靠近敏感保护点源的多个空距离的集合；区位是一个国家层面，是指具有重要或特殊生态服务价值、极高生态敏感性和极其脆弱的特定区域。

生态红线具有以下五个特征:第一，客观性。它在反映自然地理特征、维护生态安全和提高生态服务功能方面发挥着重要作用。其次，这是合法的。一旦划定，它将具有法律效力，你不能越过这条线，否则你应该受到惩罚。第三，强制性。通过采取严格的环境管理措施，维持、限制或禁止发展活动或提高门槛。第四，它是动态的。红线的界限和门槛随着外部环境的变化而变化，应及时调整以适应社会变化的需要。第五，多维度。它可以从国家、流域和区域各级进行划分。

目前，生态环境问题已经到了非常严重的程度，必须采取最严厉的措施，牢固树立生态红线的理念。

(二)生态红线的划定

划定并严格遵守生态红线可以保护自然生态系统，对人类的可持续发展和经济社会的可持续发展具有重要作用。它是国家和区域生态安全不可逾越的底线，是人类住区和经济社会发展的基本生态功能保障线；它可以优化工业化和城市化的发展模式，抑制生态系统退化的趋势，保持和提高生态产品的供给能力。通过对生态系统从模式、结构到功能保护的全过程管理，构建了科学合理的城市化推进模式、农业发展模式和生态安全模式。

划定生态红线，应严格遵循优化发展、重点发展、限制发展、禁止发展的主体功能定位，以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，保护在保障国家和区域生态安全、提高生态服务功能中发挥重要作用的区域。

划定生态红线应遵循以下四个原则:第一，尊重现实。要充分利用现有各级自然保护区、风景名胜区和饮用水水源保护区的边界，同时考虑河口湿地等具有重要生态功能的节点。，不能随意减少原来划定的功能区的类别。

第二，整体协调。要统筹考虑经济社会发展与环境保护的关系，与城市总体规划和土地规划衔接，预留适当的发展空房和环境容量空房，合理确定生态红线面积。

第三，科学评价。有必要充分评估和确认周边污染源对红线范围内区域环境质量的影响趋势，并在此基础上调整红线范围内区域与周边缓冲区的边界。符合国家相关技术标准和规范。

第四是服务管理。生态红线应薄而不厚，并应有明确的控制边界，以保证生态红线能够实现法定和强制性的着陆和控制功能。

(三)生态红线控制度

根据生态资源和环境系统管理的要求，将生态红线管理从空扩展到管理系统，根据不同的环境保护强度，在各个要素和领域实施区域全覆盖的分级管理。

有必要研究和论证如何纳入生态红线，评估特定保护区，并将其纳入待批准的红线控制范围；按照相关法律法规和法定程序正式划定生态红线；根据生态红线的特点，制定和规范管理和控制保障措施；实行最严格的制度和最严格的法治，加强日常监督管理，确保生态红线的落实；建立责任追究制度，忽视生态红线制度，盲目决策，造成严重后果的，必须追究责任，终身追究。

生态红线一经划定，不得擅自修改。有下列情形之一的，组织划界机关应当按照法定权限和程序进行修改:因修改上层规划需要修改的；因城市发展、城市环境功能区划和城市布局的变化；因重大建设项目对控制区的功能和布局有重大影响，确需修改的；法律、法规和规章规定的其他需要修改的情形。

扎实推进生态红线圈定创新实践

大连在编制城市环境总体规划的基础上，将生态红线的研究成果付诸实践，为进一步完善生态红线管理体系积累了经验。

自2008年起，大连市率先探索并完成了《大连市环境保护总体规划(2008~2020)》的编制工作，并于2012年开始按照环境保护部的要求修订总体环境规划。为了保护生态功能最关键的区域，大连从空的规模出发，按照管理水平进行了生态红线的划定，并研究制定了划定生态红线的技术方法。

在划分环境功能区(或城市性质)的基础上，根据划定生态红线的原则，综合地理、气象、政治、经济和污染源分布因素的分析结果，按照环境功能区达标和实现区域可持续发展的要求，划定生态红线。具体方法如下:

首先，分析和衔接经济和社会发展规划、城市总体规划、土地总体规划等。收集、整理具有重要或特殊生态服务价值、生态敏感性极高和极度脆弱的特定区域清单，确定生态红线区域的一般范围，并编制工作底图。

二是开展资源环境敏感性分析、资源开发约束分析、综合承载力评估、环境容量评估、环境风险评估等。预测整个规划期内生态环境质量的变化趋势和实现可持续发展目标的资源环境需求，确定需要保护的点集、线簇和区位目标。

第三，将满足合并条件的相邻点集、线簇甚至位置合并并绘制在基础图上，同时将主要污染物和特殊污染物的日平均值绘制在基础图上。

第四，采用线性规划等科学分析方法，对拟建红线区环境质量目标可达性和生态功能实现程度进行重新评价，最终确定生态红线区及其缓冲区的边界和具体控制措施。

第五，按照法定程序审批生态红线及其控制措施。

经过多轮研究论证，划定了大连市生态红线区:各级自然保护区核心区和饮用水水源一、二级保护区，面积1320平方公里，占大连市土地面积的10.5%。生态红线区以外的一定区域划为生态脆弱区，即黄线区，主要包括:各级已批准和拟建的自然保护区的缓冲区和试验区、风景名胜区、森林公园和地质公园；饮用水水源保护区；已列入国际和国家重要湿地名录的湿地，或者未列入国际和国家重要湿地名录但对大连生态服务功能有重要影响的湿地；生物多样性保护状况良好的欠发达地区等。

关于继续推进生态红线划定的几点思考

在中共中央政治局第六次集体学习中，习近平总书记明确提出要牢固树立生态红线的理念。这为我们做好生态红线的划定指明了方向。

目前，有必要认真研究和论证什么应该纳入生态红线，如何从制度上保证生态红线，并尽可能保护好生态系统。笔者认为，应做到以下几点:

首先，明确生态红线管理制度的法律地位。划定并严格遵守生态红线是环境功能区划的重要内容和制度安排。目前，《环境保护法》正在修订中。积极将“根据国家主体功能区规划，组织编制国家环境功能区划，划定重要生态功能区、敏感区和陆地、海洋生态环境脆弱区的生态红线，严格执行生态红线管理制度”的内容纳入《环境保护法》，为划定生态红线提供法律支持。

二是继续深化生态红线划定试点工作。进一步深化城市环境总体规划试点城市生态红线圈定和体系建设，对已完成生态红线圈定的城市进行跟踪评估，总结推广试点做法和实践经验，组织高层次专家进行重点研究和调研，研究论证生态红线应包括哪些内容，并在此基础上形成一套相对完整、可操作的生态红线划分。 衡量和评价方法，构建科学合理的城镇化推进模式、农业发展模式和生态安全模式，确保国家和区域生态安全

第三，建立和完善生态红线管理体系的支撑体系。在城市环境总体规划和环境功能区划的基础上，进一步探索和构建完善的生态红线管理体系，深入探讨和明确生态红线的内涵，从制度上研究如何保护生态红线，根据主体功能区定位、污染排放标准、总量分配、环境质量评价等法规制定环境准入制度，完善和规范生态红线管理体系支撑体系，尽可能保护好生态系统。包容之后，我们必须团结一致，决不能越界。否则，

第四，充分吸收其他相关研究成果。近年来，为了探索和加强生态空的管理和控制，环保等部门组织了一系列的研究。要充分吸收各种研究课题的研究成果，丰富和完善研究和实践内容，加强沟通交流，将项目成果应用到实际工作中。