污泥安全农用需要怎样的标准？

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国务院办公厅近日发布了《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》。该文件首次公开声明，在农业生产中，禁止使用含有重金属和难降解有机污染物的污水，以及未经检查和安全处理的污水处理厂污泥和疏浚沉积物。

作为土壤污染的重要来源，什么样的标准是安全的？如何建立监控系统以确保污泥标准得到严格执行？本期《透视》旨在比较中德两国污泥土地利用和土壤质量保护法律法规的异同，并对污泥土地利用的安全性进行深入探讨。

污泥行业有句谚语说，标准是游戏的规则，参与标准的制定可以在未来的竞争中立于不败之地。

从技术推广的角度来看，这句话可能是对的。然而，从环境角度来看，这种理解是有问题的，因为环境立法的最终目标不是设置进入壁垒或发放污染物排放配额，而是确保人们健康生活的最低环境质量。

谁对污染的土地负责？

“行为责任”与“国家责任”之间存在矛盾，法律主体及其对废弃对象(土壤)的责任不明确

设定污泥农用的最大污染物限量有意义吗？当然有道理。然而，这并不意味着只要污泥满足浓度限制，它就可以在规定的最大施用量和最长时间内广泛使用。极限标准实际上来自土壤的健康状况，这是土壤质量标准设定的目标。

这就是环境立法中所谓的“行为责任”和“国家责任”之间的关系。

1984年，原城乡建设和环境保护部颁布了《农业污泥污染物控制标准》(GB 4284-84)，将污泥的施用期限定为20年，干基污泥的施用量限定为2000公斤/亩(每年30吨/公顷)。2009年，住房和城乡建设部颁布了CJ-T309-2009《城市污水处理厂农用污泥处置法》(以下简称CJ-T309-2009)，将污泥分为A级和B级，分别对应食物链和非食物链，并规定每年累计施用量为7.5吨/公顷，最大连续施用量为10年。

就污泥土地处置而言，住房和城乡建设部代表污泥生产者，是一个具有“行为责任”的人，其目标是将污泥运送到农业用地。这里的“国家责任”是谁？应该是农业部或国土资源部，因为如果农业用地受到污染，这应该是他们的责任。但到目前为止，农业部或国土资源部还没有参与制定和颁布任何污泥土地利用标准。

不难看出，污泥农用标准的制定和颁布表明了“行为责任”和“国家责任”之间的矛盾。

如果随意倾倒污泥造成土壤污染，按照我国现行的执法原则，一切责任都在于倾倒的“行为责任”。然而，事实上，环境健康和安全不能完全由行为责任人负责。一旦污染发生，行为责任人一般会被罚款，少数人可能仍会被监禁(如北京门头沟污泥倾倒案)，但造成的损害将会继续(无法处理)，而更大范围的环境损害将会继续发生。

2011年，中国城市污水处理能力已达到1.36亿立方米/天。理论上，每年应该生产3000万到4000万吨污泥。考虑到现有的处置项目和能力，其中大部分仍在被非法处置，无法计算它们被处置在哪里。

事实上，我国早在1995年就制定了《土壤环境质量标准》，但仍有大量土壤受到严重污染。除污水灌溉外，还有矿区污染、石油污染、固体废物堆放污染(包括污泥)和工业“三废”污染耕地，这些都是不容忽视的。

显然，矿区、石油、工业和城镇的废物污染行为责任不能追溯到地质矿产、石油、化工、冶金和住房建设等部门，而应由它们来支付账单。换句话说，如果中国的环境立法仍然以行为责任为对象，那么一个根本性的矛盾仍然难以解决:被遗弃的客体(土壤)的法律主体及其责任不明。

董事会应该打谁？

德国在“国家责任”中实施管理责任的理念可以借鉴。肇事者、土地所有者、占用者和继承者必须承担起恢复受污染土地并使其无害的责任

在污泥处置方面，德国立法可以借鉴。1998年3月17日颁布的《联邦土壤保护法》规定，受污染土地的肇事者、土地所有者、占用者和继承人必须承担无条件恢复受污染土地并使其无害的责任。它把环境保护/土壤保护的管理责任放在“国家责任”而不是“行为责任”的一边，这对法律法规的可执行性具有重要意义。

德国立法的优势在于，基于“国家责任”，责任界限非常明确。作为一项原则，污染者付费是正确的，但是当污染者没有能力承担责任时，土地的所有者和继承人对土壤安全承担全部、直接和不可推卸的责任。当所有者也无法负责时，公共资金，即国家必须负责，但国家有权在土地出售时首先得到支付。

农业用地的经营者可以使用各种来源的有机物，如污水灌溉(水路)、有机肥(土路)、垃圾或污泥，但所有30年内的应用和测试记录必须保持完整。国家鼓励公民举报可能被污染的土地，国家组织监督。一旦污染得到确认，它必须立即停止使用，并自费将其恢复到未受污染的状态。因此，一旦土地被污染，业主的财产将意味着急剧贬值。在如此严格的责任和严格的管理下，普通消费者自然不用担心吃有毒的大米。

污泥标准不应该走自己的路

环境立法需要把握环境质量保护的规模，政策要协调一致。污染物控制指标有严格的计算依据，可以保证长期应用

从立法层面来看，污泥处置不应是儿童玩的扔手帕游戏。如果问题能以传递包裹的方式传递给他人，那就完了。如果不理顺“行为责任”和“国家责任”的关系，不落实负责土壤安全的主体，“镉米”问题将不可避免地一次又一次重演。

在这方面，德国的标准体系值得借鉴，因为它以土壤保护法为框架，管理废物回收、污泥土地利用和处置等相关法律法规，并有协调一致的政策。规定的污染物控制指标有严格的计算依据，可以保证长期应用而不引起土壤安全问题。

相比之下，我国污泥标准的制定有支离破碎的嫌疑，标准的值可能过于乐观，偏离了实际情况(污水水质镉浓度指标0.005mg/l相当于20mg/kg污泥，农业污泥镉浓度指标仅为3mg/kg，相应的水质镉浓度为0.0008mg/l，两个标准相差5倍以上)；表面上，一些指标给人的印象是他们是世界上最先进的，但实际上他们不是。控制指标范围很广，有一种牺牲环境质量来开辟一条出路的趋势。

在德国，污泥的土地利用只能在非常严格的监督下进行。法律明确规定，对执行的监督授予第三方。在德国的《污水污泥条例》中，污泥与工业废水、未经处理的生活污泥、果园、菜园、永久牧场、林地、自然保护区、水源、陡坡等混合使用。一开始是被禁止的。适用的污泥可分为两个等级。一级是污染物浓度极低的污泥。只需在首次施用前检测污泥中的污染物浓度，并每10年监测一次土壤健康状况。干基施用量为每3年每公顷5吨。另一个等级是高污染物浓度的污泥，该等级明确规定具有该指标的污泥的应用必须由第三方授权机构进行高频率的测试(根据机构的要求，每两到六个月一次)。

特别重要的是，德国的土壤保护法规定了污染物每年进入土壤的最大限度，这也是判断土壤是否被污染的基准值。《联邦土壤保护和污染土地条例》第5条规定，从各种渠道(土壤、水和植物)向土壤中输入污染物有一个上限，超过该参考值的将被视为对土壤的污染。

如果仅比较污泥中污染物的最大限值，人们可能会发现CJ-T309-2009比德国更严格(王海燕等《关于国内外污水处理厂污泥标准的比较研究与建议》，见《给水排水》，2010年第10期)。但事实上，这种解释是不准确的，因为它忽略了与此相关的另外两个关键限制:年度污染物投入和污泥施用。CJ-T309-2009没有规定污染物的输入量，只规定了污泥的最大施用量和时间:每年7.5吨/公顷，最长连续期为10年。通过计算和比较，我们可以发现CJ-T309-2009一级污泥标准的污泥施用量实际上是德国的4.5倍，污染物施用量分别是镉的3.75倍和汞的15倍。

德国污泥土地使用和处置法明确禁止将与工业废水混合的污泥用于农业，并禁止将污泥用于水果和蔬菜、牧场和森林，这可能与中国人的常识相悖。CJ-T309-2009标准规定的应用对象为“农田、果园或草地”。因为我们一直认为，只要不直接进口，只要农产品不生吃，污泥用在哪里都没关系，尤其是在森林和草原，它们似乎远离人类的食物链。事实上，这种差异最深刻地反映了德国人民对生态保护的准确理解，因为草原和森林的生态系统比耕地的生态系统要脆弱得多。

环境立法并不是要颁发污染配额，也不是要在有效期内给企业颁发无条件有效的“营业执照”。环境立法的质量主要表现在它是否准确适度地把握了环境质量保护的尺度，反映了它是一种终极的人文关怀和科学精神，这不是简单地照搬一两个概念和三两个他人的价值观就能做到的，有时很容易因照搬样本而误事。