休养生息让江河湖泊重现生机

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党的十六大以来的十年，是中国经济持续快速发展的十年，也是水污染治理理念发生巨大变化的十年。

十年来，已从单一河流治理发展到全流域综合治理，从依靠终端治理发展到注重减少污水排放和生态保护，从而提高河流湖泊的环境承载力。近十年来，我国主要水系重点监测断面ⅰ~ⅲ类水质的比例由29.1%上升到61.0%。

实现这些突破的关键是实施战略措施，使江河湖泊得到恢复。

转变水环境管理思想，促进人与自然和谐共处

由于粗放的经济发展方式，大量污水不断排入河流湖泊，超过了河流湖泊的环境容量。在一些地方，水污染事件频繁发生，生态系统不堪重负。

2002年，七大水系的741个重点监测断面中，仅有29.1%达到一至三类水质要求，40.9%的断面为劣五类水质。辽河、海河污染严重，劣ⅴ类水体占60%以上；淮河干流属于ⅲ ~ ⅴ类水体。

从痛苦的经历中吸取教训后，传统的发展模式和环境控制理念已经不能满足流域污染控制的需要。要恢复流域生态系统，我们必须找到一条人与自然和谐发展的道路。

2008年初，胡锦涛总书记提出从生态文明建设的战略高度，让江河湖泊休养生息。自此，疗养成为中国水环境综合治理的指导思想。

让江河湖泊休养生息，其内涵是给江河湖泊以人文关怀，不断减少其污染负荷，恢复生态系统的活力。其根本目的是通过恢复水生态系统的良性循环功能，使经济和社会长期保持又好又快的发展趋势。

这一新概念源于对人与自然关系的重新定位，体现了对人与自然和谐共处的追求，是生态文明理念在水环境整治中的重要体现。

新思想催生新措施。根据让江河湖泊休养生息的总体要求，国务院和有关部门作出了一系列重大部署。

自2008年以来，国务院发布了《关于加强重点湖泊水环境保护的通知》，先后批准了淮河、海河、辽河、松花江、三峡库区及其上游水污染防治“十一五”规划和太湖流域水环境综合治理总体规划，努力综合运用经济、法律和必要的行政手段，从根本上解决水污染问题。

修订后的《中华人民共和国水污染防治法》于2008年6月1日生效，规定了流域或区域水污染防治，实行水污染物总量控制，加大处罚力度，将“一江一湖”的整治战略提升到了整体高度。

2009年，胡锦涛总书记就重点流域污染防治作出重要指示，充分肯定了治污战略取得的成效。

一年一个脚印，一年一次晋升。随着河湖治理的深入推进，制度在完善，措施在丰富，力度在加大。

2010年，国务院发布了《国家主体功能区规划》，首次根据各地水资源状况和环境承载力划分主体功能区。

2011年，国务院颁布了《太湖流域管理条例》，批准了《长江中下游水污染防治规划(2011-2015)》，明确了规范流域水资源配置和保护、强化水污染防治措施和地方人民政府职责的规定。

2012年，国务院综合考虑了流域水资源承载力和环境承载力，确定了2015年、2020年和2030年流域水资源管理“三条红线”控制指标；《全国重点流域水污染防治规划(2011~2015年)》和《全国重要江河湖泊水功能区划》以水质要求和水体自然净化能力为目标，以污染物排放总量削减为出发点，以水功能区限制污染红线为基础，验证水污染能力，努力恢复江河湖泊的生机和活力。

思想决定路线，路线决定方法。从“区划”到“标识”，从“规划”到“指标”，休养生息战略的实施力度越来越大。

经过几年的休养生息，我国水环境污染治理取得了显著成效:与2007年相比，2011年国家控制断面水质达到或优于三类断面的比例提高了11.1%，劣于五类断面的比例下降了9.9%。许多流域的生态环境得到了显著改善。

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综合治理，再现清水、鱼、肥的美景

水污染，问题在于水，而根在岸上。岸边的工业污水、生活污水、畜禽粪便、化肥和农药等大量污染物进入水体，超出了水体的自净能力。因此，要整治江河湖泊，必须以污染治理为重点，根据流域水环境容量控制流域污染物排放总量，同时推进产业结构调整。

自2006年下半年以来，江苏省连续开展了两轮化工生产企业专项整治，关停并转化工生产企业5000多家，全省化工生产企业总数减少40%，从源头上减少了排入太湖的污染物。

2008年，在辽河污染治理过程中，辽宁省关停了全省417家造纸企业，取缔了267家不符合国家产业政策的造纸企业。

通过“减负”，水质明显改善。2011年，辽河干流水质达到近年来最好水平，丰水期化学需氧量达到三级水质标准。

在关闭、停止和转向的同时，有必要提高环境准入门槛，对河流和湖泊实施更严格的污染物排放标准，以利恢复。

2008年，环境保护部公布了11项国家排放标准，其中包括对纸浆和纸张以及药品等水污染物的特殊排放限制；2008年，山东省在南水北调沿线实施的cod排放标准比国家行业标准严格2.5倍。

江苏省制定了严于国家标准的太湖流域污水排放标准，并对15条入湖河流实施了“一江一策”的严格措施。与2007年相比，2011年太湖四项水质指标浓度均有所下降，其中高锰酸盐指数下降16.7%，氨氮下降43.6%，总磷下降11.0%，总氮下降13.4%。

减负不仅仅是为了工业企业。如何加快污染治理工程建设？如何实现工业生产污水和生活污水的达标排放？这些已成为江河湖泊疗养的又一重要环节。

“十一五”期间，全国重点流域水污染防治专项规划项目完成率为87%，比“十五”期间提高22.8个百分点，累计完成投资1389亿元，是项目实施以来最好的五年。

黑龙江省松花江流域水污染防治规划(2006-2010年)中的116个污染控制项目全部如期完成。淮河流域共建成230座城市污水处理厂，日处理能力约918万吨。与2007年相比，增加了39个单位，每天增加加工能力约171万吨。淮河流域的县级以上城市已经建成了一个或多个污水处理厂。

为确保重点流域污染防治规划的顺利实施，中央政府设立了“三河三湖”和松花江流域水污染防治专项资金。2007年和2008年，分别为“三河三湖”和松花江流域安排专项资金50亿元。

2006年至2010年，吉林省投资50.39亿元，实施松花江流域水污染防治重点工程86个；黑龙江省已投入124亿元污染防治资金治理松花江。

伟大的投资带来巨大的回报。对黑龙江省松花江流域55个河段的最新监测表明，该流域水质达标率比“十五”末高23.63%，水质明显改善。

为了恢复健康，必须“休息”和“维持”。

“休息”可以通过控制污染源和拦截污染来实现。那么，如何筹集呢？

流域生态环境保护是一项长期复杂的系统工程，涉及多个部门。过去，流域管理中经常出现“多头治水、分段管理、条块分割”的现象，使得政策措施难以顺利实施。因此，河流和湖泊为了恢复，必须采取生态系统管理的方式控制水污染，统筹考虑河流上、中、下游的生态环境功能，实施污染控制和生态修复等综合措施。

2010年，辽宁省划定了辽河自然保护区，成立了辽河自然保护区管理局，打破了部门分工，开创了“统筹规划、集中管理、综合保护”的新局面。《黄河中上游水污染防治规划》的颁布，也打破了行政区域的界限，使黄河上游的七个省联合起来共同治理黄河。

筹集资金和理顺机制，我们需要科学技术的支持，以“提高”伤痕累累的河流和湖泊。

“十一五”期间，国家实施“水污染防治重大科技工程”(简称“水利工程”)，在重污染行业减排、流域水质目标管理等关键技术领域取得突破。

生态系统健康是根本，恢复的本质是生态恢复。因此，为了恢复河流和湖泊，我们必须致力于恢复和维护生态系统的健康，使河流和湖泊充满活力和无尽的生命。

云南省大理州启动了洱海生态修复和流域水土保持等六大工程。“保湿保水”的研发和集成，形成了一套完善的湖泊河流水质改善和生态修复技术，示范区化学需氧量和氮磷负荷降低30%以上。2006年至2011年，洱海水质连续多年保持三级。

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在休整的指导下，山东省完善了流域“治理、利用、保护”的综合污染治理战略，全面采取了末端治理、结构调整、清淤疏浚等全过程的污染防治措施。截至2010年12月，在59条省级控制的重点污染河流中，鱼的踪迹再次出现。

辽河两岸1000米围合区，植被覆盖率由13.7%提高到60%以上，形成了500公里的生态廊道，410平方公里的滩地草地生长良好。

创新政策体系，建立疗养长效机制

政策体系是江河湖泊整治战略措施顺利实施的保障。

几年来，各地结合多年治理水污染的经验，在此基础上进行创新，把治污战略与各地具体情况紧密结合起来，进行了许多有益的尝试。

落实责任，确保河流和湖泊能够恢复并由他人管理。

松花江流域的黑龙江、吉林、内蒙古省，淮河流域的山东、河南、安徽、江苏省，辽河、滇池、巢湖流域都建立了相应的水污染防治责任制。

江苏省在太湖流域污染治理中积极实施“河长制”和“片长制”，沟通水系，疏浚河道，整治河岸，清淤，建设景观带。

随后，“河长制”在浙江和云南推广，对控制水污染起到了积极作用。自2008年实施“河长制”以来，云南省36条入、出滇池的河流，74%以上的水质得到明显改善。湖北省在重点水域推广了地方党政领导“河长”、“湖长”、“水库长”的做法，进一步落实了地方官员的环境责任。

为确保江河湖泊整治措施落实到位，各级地方政府签订了水污染防治目标责任书，这是领导干部政绩考核的重要内容。

国务院办公厅转发《重点流域水污染防治专项规划实施情况评估暂行办法》，建立跨省边界断面水质评估体系。河北省引入了水质断面考核机制，初步建立了规划定期调度、通报和考核制度，形成了促进规划目标实施的部门联动机制。

这不是一个地方的问题，而是上游和下游的共同责任来“恢复”被淹没的河流和湖泊。过去，在流域内，上游的保护换来了下游的发展，但上游地区的良好环境却无法换来良好的发展，保护的热情难以维持。生态补偿制度应运而生。

2010年，财政部和环境保护部牵头制定了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，财政部为流域生态补偿机制发放了5000万元试点启动资金，使安徽省黄山市新安江成为中国首个跨省水环境补偿试点。

同年，地表水环境生态补偿机制在河南省18个省辖市全面实施，涉及长江、淮河、黄河和海河流域。2011年，全省暂扣生态补偿2804.5万元。2010年，这一数字为4638.2万元，下降了40%。

河南省环境保护厅副厅长、发言人段金生说:“这表明生态补偿机制取得了显著成效。”2011年，河南省海河和黄河流域水质达标率也证实了这一点。

目前，生态补偿机制已在河北、辽宁、山东、湖北等地推广。

在休整政策的指导下，水污染的增长趋势得到了遏制。2011年，中国化学需氧量排放总量为2499.9万吨，比2007年下降17.47%。

“十二五”初期，疗养战略措施继续深化。《重点流域水污染防治规划(2011-2015)》提出了构建控制单元目标指标体系的目标。根据自然流域的特点和行政管理需要，将重点流域划分为37个控制区和315个控制单元，并实施分类指导。

随着江河湖泊整治战略措施的深入实施，清水、鱼、肥的美景将重现。