环境服务业系列报道之二：振兴环保产业从振兴服务开始

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编者按:
本报记者独家获悉，不久前，环境保护部成立了以吴晓青副部长为组长的环保产业发展领导小组，并计划起草《以环保制度促进环保产业发展的指导意见》。今年下半年，国务院将出台《关于加快战略性新兴产业发展的决定》和《战略性新兴产业发展“十二五”规划》，环保产业可能成为首批获得支持的产业之一。
如何将环境保护和生态治理的巨大需求转化为真正的市场需求，优秀的企业如何获得发展机遇？环保产业的发展可以从环境服务业的发展开始吗？环境保护署能否在政策支持和加强监管方面，为促进工业发展营造良好环境？上述命题不仅是工业发展中一直考虑的问题，也是环保部门加快历史性转变的重要领域。具有环保产业活力的发电将为空提高环境管理水平和效率提供更广阔的空间。令人欣慰的是，环保部门和行业已经开始积极探索如何在发挥管理职能和促进产业发展之间建立一个顺畅有效的联系。

环保产业本身并不是严格意义上的经济产业。用抓工业、抓经济的传统思维来推动环保产业的发展，往往会适得其反、软弱无力、缺位和越位。中国环境规划研究院副院长吴顺泽不久前在第八届城市水战略论坛上发表了上述讲话，他还参加了环境保护部关于环保产业发展的内部调查。
创造需求监督的效果，抓住环保产业的两端，即确定促进产业发展的定位和切入点。环保部科技标准司司长赵英敏指出，抓住这条最关键的线，市场可以充分利用自身力量进行调整。事实上，长期以来，环保产业市场本身的实力并没有发挥出来。他认为，要尊重市场规律和行业特点，准确定位环保部门在促进环保产业发展中的作用和角度。发展环境服务业可能是一个非常有力的起点。这就是为什么赵英敏同意振兴环保产业从振兴服务业开始。

传统思维不能应用于环保行业
。我们应该从需求出发，创造有利于产业发展的外部条件
●输血不如造血。与其直接规划需要哪些技术和产业，在哪里分布，需要多大规模，不如从需求出发，创造有利于环保产业发展的外部条件。
吴顺泽承认，经过近30年的发展，各级政府在市场机制下促进环保产业发展的切入点和把握可能并不明确或有效。如果我们过于注重其产业经济属性，就会偏离环保产业的本质和初衷。
地方环保部门对推动环保产业发展的切入点和职能定位不明确。这是基层环保部门和企业在调查中反映最多的问题之一。许多省市环保部门对环保产业的发展充满热情，但对行业的现代化管理却不熟悉，总觉得没有实际把握。特别是环保行业管理的具体主管部门，对其自身的环境影响评价、三同时、项目验收、执法处罚等职能如何与环保行业的发展有效结合缺乏清晰的认识，仍然借用综合经济部门的项目计划管理模式来管理环保行业，容易导致与其他部门职能重叠甚至权力争夺。
在地方政府层面，一旦环保产业的推广被提上议事日程，通常会采取成立机构、制定建设计划和提出发展目标的常规做法，甚至有些科研机构、企业和工业园区被直接命名为发展项目。这种有计划的思维往往与市场需求和产业特征没有密切联系，结果往往不尽人意。
在保持增长、调整结构、扩大内需的政策背景下，一些资金雄厚的地方政府甚至直接参与了已经引入市场的环境基础设施建设，再次进入民间资本非常热衷的领域。许多企业最直观的感觉是，当地政府突然停止谈论他们接触的污水处理厂项目，他们想自己投资建设。自去年以来，在环保行业，国家的进步和人民的后退已经成为最热门的话题之一。这种挤出效应不利于产业的长期发展。输血不如造血。与其直接规划需要哪些技术和产业，在哪里分布，需要多大规模，不如从需求出发，创造有利于环保产业发展的外部条件。赵英敏一直坚持政府应该在市场失灵领域有所作为。我们应该了解界限，做好我们的工作。
过去，当我们谈到推动环保产业时，我们希望解决关键技术问题，进行试点示范，然后鼓励企业生产相关产品和设备。赵英敏说，事实上，环保产业不仅仅具有技术和产品的内涵。我们的重点是环保产业在环境保护和管理中的支撑作用，也就是说，它取决于产业在污染控制和生态恢复方面的作用。
他强调，如果我们从实现一定治理目标和效果的角度来看行业的主要环节，与第三产业属性如到位投资、先进设计和有效运作的联系，与第二产业属性如设备制造和工程建设的联系是必不可少的。因此，传统经济产业的分类推广方式不适合环保产业。

政策推动需求，监管注重效果
环保部门有自己独特的政策和手段来推动环保产业，发挥着不可替代的作用
●环保产业不是一次性的交易，环境管理部门更注重产业能否支持环保工作和环境管理。
环保部门支持环保产业发展的方向和切入点是什么？这个问题一直困扰着环境管理部门。我个人认为，一方面，环保行业的鲜明特点决定了如果完全照搬综合经济部门，环保部门就不会有更好的表现；另一方面，环保部门的职能决定了我们有独特的政策和手段来推动环保产业，发挥着不可替代的作用。赵英敏说。
由于国家在“十一五”规划中提出了严格的二氧化硫、化学需氧量等污染物控制指标，各级环保部门加大了执法监管力度，巨大的脱硫市场、污水处理设施建设和运营以及工业废水处理市场几年来呈现出数倍的发展速度；相关的投资、设计、技术、设备、工程、运营等环节也取得了很大进展。可以说，基于改善环境质量的目的，国家提出了什么样的污染控制目标，相关市场就可以迅速建立和发展起来。更重要的是，环境管理不仅需要行业，而且必须看到效果。例如，处理设施建成后，必须稳定达标运行，达到污染控制的效果，否则之前的所有环节都将失败。也就是说，环保产业必须有有效的产出，否则就不符合产业自身发展的目的和初衷。赵英敏强调，环保产业不是一蹴而就的，环境管理部门更关注环保产业能否支持环保工作和环境管理。
政策产生需求，监管注重效果。环境管理部门的职能与环保行业的两端都有着密切而直接的关系。工业发展涉及的环节很多，涉及的范畴也很多，所以环保部门没有能力采取所有的措施，而应该把重点放在工业发展的两个节点上。通过提出政策标准和规划目标，环境保护工作和环境管理将转化为市场需求；通过严格的执法和监督，我们可以确保工业发展的有效产出。这不仅是环保部门的工作，也是促进工业发展的有力起点。
更重要的是，环保部门在上述两方面都做得很好，这为其他综合经济部门推动环保产业的发展提供了自由。赵英敏说，为了实现国家设定的环境保护目标，促进环境质量的不断提高，各综合经济部门都有自己不可替代的作用。
赵英敏在采访中反复强调。环保产业需要政策支持，但同时也不能忽视市场的力量。环境管理部门把握环保产业的关键是从自身职能出发，找到把握产业的角度和切入点，为市场力量的发挥创造良好的外部环境。他提到的切入点与环境服务业的发展密切相关。

如果低质量和低价格充斥着整个行业呢？
推动服务业从支持产品技术创新走向支持形式创新的成熟
●环境服务集成商应注重自身各个环节的科学合理性和可靠性，选择性价比最高的产品或技术。适者生存的过程将自动在行业内发生。

规模和数量不是关键，但质量是困扰环保产业发展的问题。在谈到环保行业现状时，吴顺泽说，一大批企业、产品、设备和项目质量低、水平低、缺乏基本技术能力，低价竞标、无序竞争、恶性竞争屡见不鲜。环保市场中的不规范招标、商业欺诈和恶性竞争现象相当严重，对环保市场造成了很大影响。吴顺泽指出，主要表现是市场准入制度失效，环保行业核心的质量管理长期缺位，环保部门的环境监管没有有效延伸到环保行业的监管。
在这方面，环保部门可以说是有足够的实力。如果处理设施不能稳定达标运行，环境监理部门不能逐一调查原因。赵英敏说，例如，如果一个污染控制项目涉及10个环节，按照传统的思维，它必须被一个一个地监督。事实上，监督分散在各个部门和环节，环保部门本身缺乏必要的手段和能力进行综合监督。
一旦环境服务行业成熟，就会有市场参与者对环境影响负责。事情会有很大变化。以污染控制设施为例，我们只需要控制一个环节，那就是问服务提供者。在系统设计方面，环境服务集成商在一定的治理效果上获得回报，效果越好，回报越高。这样，集成商应该注意每个环节的科学合理性和可靠性，选择性价比最高的产品或技术，行业内就会自动发生优胜劣汰的过程。如果你设置了一个好的输出障碍，你将能够做出很大的改变，看不见的手将会工作。
各级环境管理部门对此有着深刻的认识。例如，在污水处理厂中，因设计和施工原因而无法正常运行的交钥匙工程比例相对较高。对于采用bot等方式的企业来说，由于需要在投资设计和建设后通过有效的运营获得回报，符合标准的企业比例通常比较高。
赵英敏指出，从设备制造和工程建设到引入委托经营、bot等市场机制，环境服务业的出现和发展是环保产业自身商业模式创新的必然过程。从过去支持产品技术创新到现在支持业务形式创新，对于开展环保部门的环境管理工作，提高政府环境投资效率具有重要意义。

如何改善目前薄弱和分散的状况。
以服务业为切入点推进环保产业，不仅刺激了市场需求，也丰富了管理手段
●市场主体对环境影响负责，他将选择好的产品、技术和服务，并以最佳组合呈现。从环保部门的角度来看，环境服务业成熟的最大优势在于它有助于实现环保产业的最终目标。
污染控制设备和项目招标都很标准，但是为什么最终结果不好呢？因为缺乏整体科学的系统设计。好的项目不一定会带来好的环境效果。清华大学环保产业研究所所长符涛指出，根据系统论的观点，单点优化并不意味着系统优化；当系统不科学时，成本将被整体低效率所吞噬。作为一项系统工程，污染控制和生态恢复等环境保护工作也符合这一法律。
环境保护工作对工业发展提出了明确的要求，如何将其传达给工业的各个环节？为了达到设定的目标和效果，每个环节如何工作才能达到最佳效果？符涛直言不讳地指出，各级政府的行政能力和综合协调能力并不完全等同于污染控制的专业能力。当环境保护任务复杂时，不能指望地方政府或个别部门确切知道每个环节的需求。当甲方(当地政府代表人民)的环境需求已经确定后，单一明确的乙方必须协调设计并对环境输出负责。他说。
符涛强调了一般服务承包商和集成商的概念，这对环境保护部来说并不陌生。赵英敏说，例如，如果环境保护部想制造一个信息管理系统，它将与一个集成商签订合同，他们将对此负责。事实上，该公司通过搭建一个平台并协调设计、技术、采购、施工和维护等各种专业环节来为其服务。
如果环保产业也有成熟的服务形式或发展思路，就应该能够最大限度地整合各个环节，改善目前薄弱分散的产业状况。赵英敏说，市场主体对效果负责，他会选择好的产品、技术和服务，并以最佳组合呈现；为了实现某个治理目标，市场将开发他需要的任何技术产品。从环保部门的角度来看，环境服务业成熟的最大优势在于，它可以帮助环保产业顺利实现最终目标。
从这个意义上讲，以服务业为切入点推进环保产业，不仅刺激了市场需求，而且丰富了管理手段，大大提高和改善了环境工程质量，促进了处理设施的有效运行，这是综合推进环保工作的一个重要方面。赵英敏还指出，全社会环境成本的内部化是环保产业市场快速发展的必要前提。因此，要有效刺激环境市场需求，首先要建立和完善各种环境标准、法律法规，并在此基础上严格执法和环境监管，从环境产业的末端形成管理反转机制，从而约束环境责任主体的行为。特别是要完善和利用各种环境和经济政策，调动环境责任主体采用先进环境技术和服务的积极性，推动他们加大环保投入。
其次，通过在环境保护职能范围内的手段，鼓励服务分离，扩大污染企业的外部服务市场需求，促进污染者污染控制责任的专业化服务，形成专业企业的系统服务外包市场，充分释放环保产业的需求。
如果环境的外部成本没有内化，环境效益就不能顺利转化为经济效益，而经济效益又不能用货币来反映，环保产业和市场就不能有效运行。没有严格的标准和执法监督，就没有市场需求。这就是为什么环保产业被称为政策城市。同时，行业需要一些准备时间来满足环境保护的需要。例如，从工业发展的角度来看，我们现在应该考虑“十三五”计划中污染控制和环境保护的重点是什么。如果这个行业想支持环保工作，就不能退缩。环保部门在推进环保产业时，应更加注重规划和前瞻性。