环境商会：关于进一步深化市政公用事业市场化改革的若干意见

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为进一步深化市政公用事业市场化改革，巩固和推进加快市政公用事业发展的良好势头，引导行业健康有序发展，加快建立充分、高效、优质、安全、可持续的市政公用事业服务体系，现提出以下意见。

一、市政公用事业市场化改革的成效和问题

(一)市场化改革的有效性

2002年，原建设部发布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，启动了市政公用事业市场化改革。七年来，我国以特许经营制度为核心的市政公用事业改革有效促进了市政公用事业的发展，提高了市政公用事业的运营效率和服务质量，取得了显著成效。具体表现如下:

首先，投资主体逐渐从单一的金融投资向多元化的社会投资转变。自市政公用事业市场开放以来，各种社会资本已经进入供水、供气、供热、污水和垃圾处理等领域。形成多元化的投资结构，缓解长期以来单纯依靠政府投资导致市政公用事业严重短缺的矛盾，推动市政公用事业快速发展。以水务行业为例，2008年全国供水投资达到1045亿元，是2002年的5.3倍，其中社会投资占总供水投资的68%。1998年至2003年的五年间，全国供水投资年均增长率为18%；在2003年至2008年的五年间，年均增长率飙升至42%，增幅为24个百分点。

二是经营主体逐渐从政府主导的事业单位经营向市场主导的企业经营转变。市场化改革前，市政公用事业主要由政府所属机构经营，存在人员臃肿、效率低下、管理落后、亏损严重等问题。市场化改革后，引入社会企业参与运营，出现了bot、tot等多种特许经营模式，打破了公共机构的垄断，基本形成了市场化的企业运营机制。以水务行业为例。目前，供水领域的社会企业市场份额已经超过20%，污水处理领域的社会企业市场份额已经达到70%左右。

三是市政公用事业服务水平由低效率、落后逐步向高效率、高质量转变。随着市场化改革的推进，市政公用事业服务能力不断增强，服务覆盖率不断提高。以水务行业为例，2008年全国供水生产能力为2.66亿立方米/日，比2002年增长13%。城市供水服务覆盖率从2002年的78%提高到2008年的95%，城市生活污水处理率从40%提高到65%，城市生活垃圾无害化处理率从54%提高到67%。同时，社会企业进入市政公用事业后，行业服务水平和服务效率明显提高，尤其是在专业培训、客户服务、财务管理、设施维护和技术引进等方面。许多企业已获得iso9002国际管理体系认证。通过更新和扩大管网，引进先进技术，提高管理水平，企业的生产和销售不畅，管网漏损率明显降低。

第四，环保产业已经逐渐从幼稚产业转变为成熟产业。市政公用事业市场化改革不仅促进了市政公用事业的发展，也促进了以污水和垃圾处理为主体的环保产业的快速增长，培育了一大批规模大、技术先进、管理高效、产业链完整的环保企业，从而促进了环保产业的快速发展。环保产业产值从2002年的1562亿元增长到2008年的4800亿元。雇员人数从2002年的270万增加到2008年的2500万；环保企业数量从2002年的16，000家增加到2008年的30，000家。

第五，政府在市政公用事业中的角色逐渐从服务提供者转变为市场监管者。社会企业进入市政服务领域后，政府的角色逐渐从特定的服务提供者转变为行业市场的监管者，行业管理逐渐走向规范化和制度化。各级政府积极推进特许经营制度建设。目前，7个地方政府实施了《地方公用事业/基础设施特许经营条例》，22个地方政府制定了《地方公用事业/基础设施特许经营管理办法》，5个地方政府颁布了《地方公用事业/基础设施特许经营管理条例》。

(二)市场化改革的问题

在市场化改革取得成效的同时，我们也应该清醒地看到，市政公用事业改革还存在许多问题，主要表现在:

一是改革理论和制度建设准备不足。市政公用事业市场化改革对我们来说是一个全新的课题。在这场改革中，如何处理好政府与市场的关系、市政公共产品和服务的经济与社会属性的关系、提高行业效率与普遍服务公众的关系，无疑是一个巨大的挑战。改革之初，我们缺乏足够的理论探讨，忽视了长期的制度建设。除了2004年和2005年分别颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加强市政公用事业监管的意见》外，没有其他重要的市政公用事业特许经营法律法规出台，制度建设在概念内涵、竞争选择程序和监管机制等方面处于长期的空白色状态，这是客观原因

第二，一些地方政府对市场化改革认识不足。由于利益的限制，一些地方政府仍想沿用传统的制度体系，并对改革持抵制态度。例如，由于各种因素，Xi市自来水厂的改制仍无法进行。在有些地方，改革就是扔掉包袱，简单地卖掉市政公用设施；在一些地方，特许经营制度实施不严格，门槛低，导致一些非专业公司借机进入；在某些地方，甚至在投标时，秘密行动也为腐败打开了方便之门。

第三，政府监管不足。市政公用事业市场化改革实质上是政府公共服务责任的外化，这就要求政府加强监管，确保公共安全。但是，从近年来的市场化改革实践来看，一些地方政府没有及时转变角色，政府监管的指导思想、具体措施和制度设置也没有发生重大变化。因此，监管不到位，不能适应市场化改革的要求。最近发生在南漳和赤峰的自来水污染事件就是政府监管不力的典型例子。

第四，公众舆论准备不足。政府未能就改革的必要性和重要性对公众进行正确的宣传和引导，导致一些地方的公众不理解和支持市政公用事业改革。特别是在改革过程中不可避免地会出现一些有争议的问题，一些地方未能组织力量进行研究，采取完善的措施，并及时与公众和企业沟通，使得一些改革措施难以落实。

二、进一步明确市政公用事业市场化改革的目标和原则

(1)下一步深化市政公用事业改革的目标应明确为:全面落实科学发展观，坚持可持续发展战略，进一步解放思想，深化改革，以体制机制创新为动力，以完善特许经营制度和加强政府监管为核心，切实推进供给能力扩张，提高运营效率，提高服务质量，确保市政公用事业运营安全，逐步建立充分、高效、优质、安全、可持续的市政公用事业服务体系。

(2)深化市政公用事业改革的基本路径应确立为:运行机制市场化、投资主体多元化、运行主体专业化、政府监管规范化。为此，市场化改革应坚持以下四项原则:

一是政府引导和市场引导相结合。在市场化改革过程中，政府应始终发挥主导作用，承担起制定计划、保证投资、监管行业、完善规章制度的责任。但是，需要强调的是，政府主导并不意味着政府建设、政府运作和政府供给，而是政府规划、企业生产、政府采购和供给保障。市场导向是指政府应积极引入市场竞争机制，充分发挥企业在市政公用事业投资、建设和运营中的主体作用，充分发挥市场在提高服务效率和服务质量中的主导作用。无论市政公共设施的产权性质如何，市场化运作都应逐步实施。政府和投资者应逐步形成利益共享、风险共担、责任共担的合作伙伴关系。

二是开放市场和加强监管相结合。继续坚持市政公用事业市场开放的原则，不能回头。然而，开放市场并不意味着政府可以忽视它，不承担任何责任。相反，政府应进一步加强监管，特别是在完善特许经营制度、建立严格的市场准入和退出机制、加强经营安全监管、加强产品和服务质量监管、制定合理的价格和收费机制、维护良好的市场竞争秩序等方面发挥更积极的作用。

第三，促进市政公用事业发展，培育新兴产业。鉴于市政公用事业规模小、分散、薄弱的现状，应努力培育市场主体，鼓励企业通过跨区域发展和市场手段的产业整合做大做强。同时，根据新一轮国际竞争和可持续发展的需要，尽快培育一批科技含量高、发展潜力大、带动作用强的骨干企业，及时出台专项产业政策和发展规划，加大投入，加快科技研发步伐，营造良好的市场环境，促进市政环保产业健康发展。

第四，推进市场化与促进社会和谐相结合。市政公用事业关系到公众的切身利益和社会的稳定与和谐。政府在进行市场化改革的同时，应注重舆论引导，形成广泛的社会共识，争取公众的理解和支持。改革措施应体现公平，确保公共服务均等化，让社会弱势群体分享改革成果。调整市政公用事业价格，要抓住机遇，稳步推进，充分考虑社会承受能力。同时，要积极制定安全防控计划，有效应对突发公共事件，确保公共利益不受损害。

第三，建立多元化的投融资体系

近年来，市场化改革促进了投资多元化，在一定程度上缓解了市政公用事业投资不足的问题。然而，随着我国城市化进程的加快，市政公用事业越来越难以满足城市发展的需要。新设施投资缺口不断扩大，现有设施升级任务艰巨。迫切需要建立适应市政公用事业发展特点的持续稳定的投融资机制，从根本上解决市政公用事业投资不足的问题。

(一)进一步增加政府投资。各级政府要继续加大投入，充分发挥政府投资的导向和带动作用，加快市政公用事业基础设施建设。中央财政要逐步提高市政公用设施建设投资在财政预算和国债资金中的比重，按时足额发放奖励。地方政府应从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费和国有土地出让收入中安排一定比例的资金，用于城市供水管网、污水收集系统和垃圾转运等配套设施的建设，并在供水和污水垃圾处理收费不到位时补偿运营成本。国家应在总结地方债券发行试点经验的基础上，进一步扩大地方债券发行规模和范围，推进市政公共设施建设。

(二)鼓励社会资本进入。继续鼓励社会资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范特许经营权的公开竞争选择，加快政府公共服务竞争性采购程序在市政公用事业中的应用。支持社会资本积极参与城市供水、供气、供热、公共交通、污水和垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设和运营。在规范转让行为的前提下，合格的公用事业和基础设施项目可以将产权或经营权转让给社会企业。鼓励社会企业参与市级公共企事业单位产权制度和管理模式改革。鼓励社会企业以污水和垃圾处理费质押贷款，筹集资金用于部分污水和垃圾处理设施的建设和改造。

(3)鼓励金融服务创新，拓宽投融资渠道。完善市政公用企业信用评估体系，向合格企业发放信用贷款。完善金融机构服务方式和手段，开展市政公用企业产品和服务创新。鼓励市政公用企业在资本市场上市融资。支持市政公用企业按照规定从国际金融机构引进资金，鼓励符合条件的市政公用企业到境外上市融资。鼓励市政公用企业通过股权融资和项目融资方式筹集资金，允许符合条件的市政公用企业按照国家有关规定发行公司债券。支持设立市政公用事业产业投资基金。

第四，完善特许经营模式

市政公用事业市场化改革以来，各地在产权制度改革和经营模式方面进行了有益的探索，形成了自己独特的经营管理模式。在下一步改革中，应进一步深化以特许经营为基础的体制改革，根据市政公用事业的特点，结合本地实际，分类指导，区别对待，完善市政公用事业特许经营制度。

(一)市政公共产品和服务是准公共产品，既是公共福利又是商品。政府是提供市政公共产品和服务的最终责任人，但提供产品和服务的方式可以由政府直接提供，也可以通过企业生产和政府购买的方式提供。对于市政公用资产，原则上应由政府投资建设，也应允许社会企业参与投资或参股，以解决政府资金不足的问题。

(二)无论市政公共设施的产权性质如何，均采用特许经营模式。在公平竞争的条件下，允许民营企业、外资企业和国有企业平等参与市政公用事业的运营。政府在选择经营者时，应采取招标、招聘、竞争性谈判等方式。，并根据有关法律及规例，以公开、公平及公正的方式将公用事业的专营权批予合资格的申请人。政府在选择经营者时，选择标准应侧重于投标企业的资质、业绩、技术和管理水平，而不是企业的性质。

(三)对于传统的市政公用事业，要加快企业改制，切实做到政企分开、政事分开。政府可以对事业单位进行企业改制，但改制后的企业必须向当地政府申请公用事业特许经营权，才能继续经营。根据资产与管理相分离的原则，政府也可以引入专业公司来改革其公司制度，并授予社会企业这一公用事业的特许经营权。

(四)对于现有的国有市政公用企业，应进一步完善法人治理结构，提高管理水平和管理能力。同时，它必须按照特许经营制度，在获得公用事业的特许经营权后，它才能继续经营。条件成熟时，公司可以通过引入社会资本进行改革，提高运营效率和服务质量。

(五)对于引进社会资本的合资企业，按照谁投资谁经营的原则，进一步落实和完善企业的特许经营制度。对于经营企业来说，专业资格和业绩是必需的。已获得经营权但不具备专业资格的企业可以通过并购方式进行改造。政府应进一步加强和规范各种监督，及时检查和定期评估特许经营项目的实施情况，纠正违反法律法规和特许经营协议的行为，并依法进行处理。特许经营者应当及时向社会公布公共项目的质量、技术标准、运营成本和公共安全信息，接受社会监督。

(六)对于新建公用事业项目，应当通过法定程序和公开竞争程序，选择符合公共服务标准和要求的专业投资者或经营者。按照有关法律法规的规定，在规定时间内公开接受申请，并根据市场准入条件组织专家对申请人进行资格审查和严格评估，选择特许经营权授予对象。

五、完善市政公用事业价格形成机制

价格改革是我国市政公用事业市场化改革的关键。解决市政公用事业的定价机制，对促进市政公用事业的改革和发展有着至关重要的作用。必须进一步强化政府的价格补贴责任，按照投资者受益、用户付费、污染者付费的原则，建立和完善市政公共产品和服务的价格形成机制。

(一)完善公共产品和服务的定价机制。公共产品和服务的价格应当根据社会平均成本、经营者的合理收益、社会承受能力等相关因素确定。经营者的合理收入可以通过净资产收益率、投资收益率和成本收益率来验证。政府应根据社会平均利润水平、银行利率、物价指数等因素确定公共产品和服务的收益率水平。政府价格主管部门应当建立定期价格评估制度，建立成本数据库，形成有效的成本约束机制。制定价格计划时，应当委托有资质的审计机构对成本进行审计，确保成本的真实性和准确性。同时，成本监审机构或第三方委托的专业咨询机构将对定价成本的合理性和利润水平的科学计量进行审查和调整，并向社会公布，接受社会监督。

(二)建立公共产品和服务的定期价格调整制度。政府应明确规定公用事业的价格应定期调整，使市政公用事业的价格能及时准确地反映其运营成本的变化趋势，确保市政公用事业的正常运营。经营者或者有关部门可以在价格调整期内向价格主管部门申请公共产品和服务的价格调整。价格主管部门应当按照有关规定，及时开展社会平均成本和社会承受能力调查，在规定时间内举行听证会，充分听取社会团体、消费者和行业协会的意见和建议，制定价格调整方案。价格调整方案一经批准，必须通过媒体向社会公布，并及时实施。

(三)建立市政公共产品和服务价格补贴机制。一是建立经营企业价格补贴机制。为了保证投资经营者的财务可持续性，并考虑到消费者的承受能力，政府应该在运营企业成本倒挂的情况下，为运营企业建立价格补贴机制。使用公共财政资金，通过设立价格调节基金等方式，给予企业及时、足额的补贴，确保投资经营者的合理利润。二是建立社会弱势群体补贴机制。为了确保社会公平，政府应该利用公共财政资金，通过发放服务券向社会弱势群体提供补贴。

第六，强化政府监管责任

市政公用事业市场化改革的成败取决于政府监管是否到位。市场化改革并不意味着政府应该放弃公用事业。相反，政府应进一步强化公共服务职能，加强对公用事业的监管，保障广大公众的利益，保护特许经营者的合法权益。

(一)建立严格的市场准入和退出制度。政府应根据有关法律法规的规定，结合当地实际情况和各行业特点，明确市政公用事业的市场准入条件，规定市场准入程序。坚持公开、公正、公平的原则，完善招标投标制度，并负责监督检查执行情况。政府在选择经营者时，应充分考虑申请人的资质、经营业绩、技术水平和管理能力，并综合考虑成本、价格、经营计划、质量和服务承诺、特殊情况下的应急措施等因素。同时，政府应制定和完善市场退出规则，明确市场退出的条件和程序。运营期满后，应根据准入程序和条件重新进行招标。

(二)建立产品和服务质量监督检查制度。政府有关部门应当按照相关产品和服务质量标准的要求，建立规范的监督检查制度。监督经营者履行特许经营协议规定的职责和义务，受理公众对经营者的投诉，依法查处经营者的违法行为。对于公共产品和服务的质量，建立第三方专业评估机构，并定期向社会公布评估报告。条件成熟时，可以成立市政公用事业监督委员会，代表消费者监督特许经营活动。

(3)加强作业安全监督检查。政府有关部门要切实加强对生产经营者的安全生产监管，督促其建立健全各项安全保障制度，严格执行安全操作规程，确保市政公用事业生产、供应和服务的连续性和稳定性。制定应急预案，建立健全安全预警和应急救援机制，及时处理各种突发事件，避免损害公共利益。

(4)加强产品和服务的经济监管。政府相关部门应加强对市政公用事业的经济监管，完善相关定额和标准，开展同行业的区域成本比较和绩效评价，定期公布经营状况和成本信息，建立和完善成本约束机制。建立产品和服务成本定期监督检查制度，及时掌握企业经营成本，为政府价格调整提供依据，防止成本和价格不合理上涨。

(e)加强维护市场秩序。政府应规范企业的市场行为，引导企业有序竞争，维护良好的市场秩序。对违反市场竞争规则，因管理不善造成重大安全事故，擅自停业，不符合公用事业服务标准的企业，政府应当责令其限期改正；逾期不改正的，撤销其特许经营权。

七.扩大公众参与

市政公用事业改革关系到公众的切身利益。政府应鼓励公众积极参与，建立公开透明的信息渠道，完善公众监督机制，保障公众的知情权、参与权和监督权。

(一)加强市政公用事业改革的宣传。政府应通过新闻媒体广泛宣传市政公用事业改革的必要性，努力使其家喻户晓，让公众积极参与和支持市场化改革。

(二)公众有权了解和监督特许经营活动。政府应加快制定特许经营信息披露的操作规程。特许经营者应当按照有关规定及时向社会公布市政公共特许经营项目的质量、技术标准、运营成本和公共安全信息，接受社会监督，保障市政公共产品和服务使用者的知情权，消除公众对服务成本、质量和效率的误解。同时，公众有权对特许经营活动中损害公众合法权益的行为进行举报和投诉，有关部门应当及时受理并提出处理措施。

(3)完善听证制度。进一步完善听证制度，广泛听取公众对项目环境影响评价、公用事业产品和服务价格调整等重大公共利益问题的意见和建议。

八、加强对市场化改革的领导

(1)加快市政公用事业市场化进程，是建立社会主义市场经济体制的必然要求，是促进市政公用事业发展的有力措施。各级政府要进一步提高认识，加强领导，高度重视这项工作，充分认识改革的艰巨性和紧迫性，积极稳妥地推进市政公用事业市场化改革。

(二)有关部门要密切配合，积极创造条件，推进市政公用事业市场化改革，努力在较短时间内建立统一、开放、竞争、有序的市政公用事业市场体系和运行机制。

(3)国家有关部门应尽快制定《市政公用事业特许经营法》，明确规定特许经营的相关法律制度，并以法律的形式确定有效的管理体制和运营模式，引导和推动下一步市政公用事业市场化改革。