审计署发布“三河三湖”水污染防治绩效审计结果

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2008年，国家审计署对2001年至2007年“三河三湖”水污染防治绩效进行了审计调查。审计调查涉及“三河三湖”流域的北京、辽宁、江苏等13个省、自治区、直辖市。今天，审计署网站发布了“三河三湖”水污染防治绩效审计结果。

“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果

(2009年10月28日宣布)

根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，审计署于2001年至2007年对“三河三湖”(辽河、海河、淮河、太湖、巢湖、滇池)水污染防治绩效进行了审计调查。审计调查涉及“三河三湖”流域的北京、辽宁、江苏等13个省(自治区、直辖市)。现将审计结果公告如下:

一是“三河三湖”水污染防治取得了一定成效

从2001年到2007年，中央和地方各级政府投入910亿元财政资金和国内银行贷款，建设了“三河三湖”流域环境保护基础设施、生态建设和城镇综合整治等7大类8201个水污染防治项目。

以2007年7月1日至2008年6月30日为最近一次水质评价年，环境保护部对“三河三湖”347个国家控制断面在此期间的水质监测情况和2000年至2007年的监测情况进行了对比分析，结果表明，“三河三湖”水污染防治取得了一定的成效。具体情况如下:淮河水系ⅰ-ⅲ类水质断面比例由21.9%上升到33.7%，劣ⅴ类水质断面比例由48.4%下降到21%；辽河水系ⅰ-ⅲ类水质断面比例由6.2%上升到43.2%，ⅴ类水质断面比例由87.6%下降到32.4%。海河水系ⅰ-ⅲ类水质断面比例从12.5%上升到24.6%，劣ⅴ类水质断面比例从47.5%上升到49.2%。巢湖水质由劣ⅴ变为ⅴ，营养状况指数由57变为60.1。太湖水质一直低于ⅴ类，营养状况指数由63变为61.5；滇池草海水质一直低于ⅴ类，营养状况指数为72。除2004年外，滇池外其他年份水质均低于ⅴ类，营养状况指数从64变化到69。

二、“三河三湖”水污染防治存在的主要问题及原因

根据审计调查，“三河三湖”总体水质仍相对较差。环境保护部于2007年7月1日至2008年6月30日对“三河三湖”347个国家控制断面的水质进行了监测，淮河和辽河均为中度污染；海河49.2%的断面水质劣于ⅴ类；巢湖平均水质为ⅴ类；太湖平均水质低于ⅴ类；滇池的平均水质低于五级

除了环境变化、社会发展和经济增长等客观因素外，造成这种情况的重要原因如下:

(一)相关政策措施不完善。

首先，环境保护的前置审批制度不完善。以环境保护审批为前提的企业工商登记注册是从源头控制污染的重要手段。然而，目前法律和行政法规只要求特殊行业，如危险废物管理、设立拆船厂和娱乐场所，而大多数其他行业，包括化学工业和造纸等污染严重的行业，则不包括在内。

二是生态环境补偿机制不完善。在水污染防治工作中，为了保护下游地区的水环境和水资源，上游地区的经济和社会发展往往会受到一定程度的影响，需要对上游地区进行补偿。然而，在“三河三湖”流域的13个省(自治区、直辖市)中，除江苏、浙江省外，其他地方的生态环境补偿机制大多尚未建立或不完善。

第三，水污染防治统计和考核指标体系不完善。总磷和总氮是反映湖泊污染的主要指标。但是，目前这两项指标没有纳入相关部门的水污染物减排总量评估和环境统计报告中，不利于水污染防治和水质的综合反映和评价。

(二)部分水污染防治工作尚未全面落实。

第一，水污染防治五年计划执行不力。“三河三湖”水污染防治五年规划出台较晚，一些项目的责任主体或资金来源不够明确，导致规划执行不力。

第二，一些地区的环境执法不到位。如淮河、巢湖等5个流域1199个项目的环境影响评价和环境保护验收不规范；海河、巢湖等五大流域七省(市)的环境统计数据不够准确；在海河、淮河流域的四省(市)部分地区，污染源自动监控设备联网率较低，个别单位甚至违反规定干扰自动监控设备正常运行，逃避处罚。

第三，一些河流入湖和水源区水污染控制不够。例如，目前流入滇池流域的29条河流水质均低于ⅴ类。

四是部分地方农业和农村面源污染控制工作薄弱，城市污水、污泥和垃圾处理不到位。在一些地方，种植业中化肥和农药的过度使用导致水产养殖中污染物的环境处理率较低。在一些地方，生活污水未经处理或仅经过简单处理就排放了。污水处理厂出水水质不达标，污泥和垃圾渗滤液处理不当，造成二次污染。

第五，一些经济技术开发区和其他园区对环境保护不够重视。如淮河、海河等四大流域的一些经济技术开发区、高新技术开发区和工业园区的环保基础设施建设滞后，污水的直接排放或过量排放严重影响了当地的水污染防治工作。

(三)一些水污染防治资金的管理和使用不规范。

一是挪用和虚报水污染防治资金5.15亿元。其中:7个省市部分部门和单位挪用水污染防治资金4.03亿元；4个省的部分部门和单位虚报项目和投资完成情况，导致水污染防治资金超过1.12亿元。

二是少收、挪用、截留污水处理费和排污费36.53亿元。其中:9个省(自治区、直辖市)未申请征收，单位欠污水处理费和排污费21.43亿元；13个省(自治区、直辖市)的有关企业、单位和部门挪用和截留污水处理费和排污费15.1亿元。

第三，水污染控制资产闲置，一些污水处理厂的实际处理能力不符合设计要求。其中:10个省(自治区、直辖市)存在水污染防治项目资产闲置问题，涉及金额8.06亿元；“三河三湖”流域206家污水处理厂的实际污水处理能力达不到设计要求。

三.审计调查中发现问题的整改

审计调查中发现的违法问题已移交有关部门和地方依法处理。各级有关部门和政府高度重视审计调查中发现的问题和提出的建议，积极采取措施认真整改。到目前为止，整改工作取得了良好的效果。

(一)整改“相关政策措施不完善”。针对“环保审批相关制度不完善”的问题，环境保护部正在研究将环境影响评价作为高污染、高能耗行业企业的预登记行政许可。针对“生态环境补偿机制尚不完善”的问题，发改委和财政部在安排项目中央补助投资时，加大了对重点生态环境保护区的投资和财政转移支付力度；财政部正与环境保护部合作，以试点方式推动建立一个跨省水环境补偿机制；河北、河南等省在本省开展了流域生态补偿试点工作。针对水污染防治统计和评价指标体系不完善的问题，环境保护部准备开展将总磷和总氮纳入环境统计指标体系和污染物总量减排评价范畴的研究工作。

(二)整改“部分水污染防治工作尚未全面落实到位”。针对“水污染防治五年规划执行不力”的问题，环境保护部会同有关部门和地方政府，正在改进重点流域水污染防治专项规划的编制、审批、实施和评估工作方法，有效提高规划的科学性、可行性和可操作性，加快规划项目建设进度；经国务院批准，国务院办公厅转发了环境保护部会同发展改革委、监察部、财政部、住房和城乡建设部、水利部等有关部门制定的《重点流域水污染防治专项规划实施情况评估暂行办法》。 以水质和水污染防治项目为主要考核内容，加强重点流域水污染防治考核。 针对“部分地区环境执法不到位”的问题，环境保护部正在进一步完善环境影响评价和验收、环境统计和污染源自动监测等相关管理制度和规定，强化执法监督，推动地方环保部门严格依法管理。针对“部分入湖河流和水源地水污染控制力度不够”的问题，环保部及相关部门一方面严格跨境评估，切实落实地方政府责任；另一方面，推广生态污染控制技术，建立“清水生产和流动机制”，可以保障湖泊和水库的生态健康。针对“部分地方农业和农村面源污染治理工作薄弱，城市污水、污泥、垃圾处理不到位”的问题，农业部将在“三江源、三湖源”流域全面实施测土配方施肥，推广高效施用设备，施用生物农药，淘汰高毒高残留农药，控制化肥农药的过度和不合理使用。 大力推进农村户用沼气和畜禽养殖场大中型沼气工程建设，努力解决畜禽养殖污染问题； 住房和城乡建设部、环境保护部和地方政府将进一步加快城市污水和垃圾处理设施建设；环境保护部将会同有关部门研究解决污水处理厂和垃圾渗滤液二次污染的相关措施。针对“一些经济技术开发区和其他园区对环境保护工作重视不够”的问题，环境保护部将继续督促地方环保部门加强对工业园区的环境监管，加强园区环境基础设施建设。

(三)整改“部分水污染防治资金的管理和使用不规范”。针对“挪用和虚报多项水污染防治资金”、“少缴、挪用和截留污水处理费和排污费”等问题，财政部、住房和城乡建设部、环境保护部和有关省市正在按照有关规定采取有效措施。一是尽快追回被挪用和虚报的多项水污染防治资金以及被挪用和截留的污水处理费和排污费，加强污水处理费和排污费的征收；二是依法追究相关单位和人员的责任；第三，完善相关管理措施。针对“水污染治理资产闲置，部分污水处理厂实际处理能力达不到设计要求”的问题，发改委和住房和城乡建设部要求地方政府进一步做好项目前期工作，提高项目示范的科学性；住房和城乡建设部和环境保护部已采取措施，促进各地城市污水处理厂的正常运行。

四.审计调查建议

(一)进一步完善水污染防治政策措施。环境保护部和农业部应开展农业面源污染调查研究，完善农业面源污染防治政策措施。环境保护部门和工商行政管理部门应明确环境保护审批的职责，完善相关法律法规，推进环境保护预审批制度的完善，加强水污染的早期预防。中央各部门和地方政府要实行严格的责任追究制度，并将水污染防治规划的实施作为领导干部政绩考核的重要内容。环保部门要加强对水污染防治工作的监督检查，加强执法力度，严肃处理违法问题。

(二)进一步加大水污染防治资金投入。中央和地方各级政府要结合当前扩大内需的要求，加大对“三河三湖”水污染防治资金的投入，尽快制定切实可行的生态环境补偿政策和措施；进一步加强排污费和污水处理费等水污染防治资金的征收和使用管理，切实提高资金使用效益。