水污染：中国公共危机

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尽管暴露和问题很多，中国的水污染还没有被有效地根除和控制。根据2008年国务院八部委环保专项行动的最新检查结果，全国113个重点监测城市饮用水水源地水质达标率仍然较低，其中243个地表水水源地中有159个达标率为65%，84个达标率为35%，涉及16个省、自治区、直辖市的40个城市。水污染作为一种严重的公共危机，对中国政府的决策水平和能力提出了非同寻常的挑战。

黑色“水地图”

从松花江的苯泄漏到广东北江的镉污染，从滇池水葫芦的疯狂生长到太湖蓝藻的泛滥，尽管一个又一个残酷的事实不断挑战着我国本已脆弱的水环境容量，但这些局部的、零散的现象并没有让我们充分认识到水污染的严重性和残酷性。只有打开中国水系统的平面地图，几乎处于危机边缘的水污染生态才能完全暴露出来。

根据国家环保总局的调查，自从两年前的松花江事件以来，中国已经发生了140多起水污染事故，平均每两三天就有一起水污染事故。据监察部统计，近年来中国每年发生1700多起水污染事故。

"沧浪的水很清，你可以握住我的脚."屈原的浪漫情怀日益成为历史的记忆和哀叹。根据国家环保总局发布的《中国环境状况公报》，全国近40%的河流受到近14万公里水质评价的严重污染；五类水质占中国七大河流的41%。国家环保总局发布的另一项重要调查显示，在流经中国城市的131条河流中，有36条受到严重污染，21条受到严重污染，38条受到中度污染。

黄河作为中国北方的重要水源，近十年来受到污染的事实日益增多。黄河流域水资源保护局对黄河水污染进行定量分析后发现，黄河干流近40%的水质为ⅴ类，基本丧失了水功能。像黄河一样，长江的污染面积正在扩大。根据最近的调查，长江干流60%的水已经被污染，超过三类水的断面达到38%，比8年前增加了20.5%。巧合的是，尽管淮河是中国投资最大、污染控制最早的河流，但它仍然是污染最严重的河流。淮河2000公里段中，78.7%不符合饮用水标准，79.7%不符合渔业用水标准，32%不符合灌溉用水标准。十年前，淮河流域有60多种鱼类资源，但现在这些鱼类几乎灭绝了。

除了跨区域河流被广泛污染外，当地中小河流和所谓的城市“龙须沟”也注定要被污染。上海的苏州河已经“黑”臭了80年，但在作者居住的广州，所有14条穿过城市流入珠江的河流都是黑臭的。

当河流受到污染时，湖泊很难对其免疫。根据国家环保总局发布的环境质量状况报告，我国“三湖”(滇池、巢湖和太湖)的水污染日益严重；被誉为“千湖之省”的湖北省武汉市，其污染负荷远远超过水环境容量，其中32个湖泊为劣ⅴ类。抚仙湖作为云南省两大未受污染湖泊之一，其水质开始急剧下降。

以海洋为目的地的河流和湖泊给接受者带来污染。根据广州海洋地质调查局的调查结果，珠江口95%的海水受到严重污染。巧合的是，东海曾经是中国丰富的“海上粮仓”，每年4月至6月赤潮频发。专家指出，中国水污染的“最后一道防线”已经被无情地撕裂，因为污染通过河流向海岸集中在全国。

湍流污染源

正如我们一点也不怀疑水污染的严酷事实一样，中国社会各阶层对水污染的几个“始作俑者”的理解也越来越清晰。

不合理的产业结构和粗放型增长模式是中国经济长期无法治愈的痼疾。其重要特征是重化工业，尤其是资源消耗型工业，发展迅速。问题的症结在于，受水资源、航运等产业布局因素的影响，重化工业沿河或沿河布局已经成为一种范式。据统计，在中国21000多家石化企业中，长江、黄河沿岸有13000多家石化企业。至于小造纸和小皮革等项目，在水环境敏感地区启动炉灶的现象比比皆是。这种工业布局的最严重后果是，大量污水可能未经处理就流入河流和小溪。根据国家环保总局的调查和统计，中国每年的工业污水排放量已经达到300多亿吨，特别是七大水系输送的工业污水排放量日益增加。

农业面源污染超过工业污染已成为中国水污染的一个重要特征。研究表明，农村面源污染占各种环境污染的30%-60%，已成为水污染的最重要部分，其中污水中的cod(氧含量)已超过城市和工业污染源的总量。一方面，过度使用化肥造成的污染非常惊人。如果将化肥施用到土壤中，只有一小部分被作物吸收，而大部分要么渗入地下污染地下水，要么随着地表径流进入河流、稻田和池塘。化肥会导致水体富营养化或饮用水源中硝酸盐含量超标，因此化肥已成为危害水质的“第一个隐形杀手”。

农业污染危害水资源的另一个主要力量来自畜禽和水产养殖污染。根据调查数据，养牛产生的废水超过22人产生的废水，养猪产生的废水相当于7人产生的废水；北京郊区畜牧场排放的有机污染物相当于全市工农业生产废水和生活废水中有机污染物的2-3倍。

在农业污染超过工业污染的同时，另一个主要污染源——生活污水，从城市和农村地区的每一个角落涌出，并且有增长的趋势。据了解，中国每年的洗涤污水量接近22亿吨，相当于34个十三陵水库和76个昆明湖。2006年，仅北京和上海的生活污水就分别达到9亿吨和11亿吨。中国大小城市的生活污水排放量已经超过了工业污水排放量。

问题的关键在于，中国仍有61%的城市没有污水处理厂。在已经建成污水处理设施的城市，只有50%能够正常运行；此外，由于污水收集管网，污水处理厂的处理能力不到设计处理能力的20%。在广大农村地区，生活污水处理设施基本为零。正是由于污水处理率低和中水回用水平低，大量的污染负荷像洪水一样进入江河湖泊，中国的水环境质量逐步被推到危险的边缘。

管理制度之痒

从经济学原理来看，水资源是公共物品，应该纳入政府资源的建设和管理之中。总之，水环境保护和建设的程度直接反映和考虑了政府的管理能力和实力。基于这一调查，我们不难深刻地看到水污染背后的公共管理体制的不平衡和薄弱。

“五龙治水，九龙玩水”是中国水资源管理模式的生动比喻。目前，政府部门主要涉及水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地质矿产等。这种“九龙治水”机制表面上凝聚了许多部门的力量，但实际上并不能达到“联合治水”的目的。相反，它客观上强化了地方利益和职能部门的单一目标，进而削弱了水资源的宏观管理功能。

中国水污染防治工作的一个重要特点是实行地方责任制，这是值得思考和修改的。对gdp的追求和崇拜已经成为中国地方政府的惯性思维。当在实用主义和生态主义之间做出选择时，作为“经济人”的政府自然会不假思索地选择前者。原因很简单。后者不仅需要支付污染控制的巨大成本，还需要支付污染控制的经济效益成本。结果，那些本应完全关闭的小化工、小造纸和小皮革企业已经起死回生，幽灵依然挥之不去；以沿江为工业企业的栖息地来拉动gdp已经成为地方政府的思想和行动。

忽视、鼓励甚至保护水污染是地方政府留下的一大公害。中国非政府环保组织中国水污染地图网发现，不仅许多国内知名企业成为主要的水污染者，而且包括松下和百事在内的30多家在华跨国公司也频繁违反中国的水污染控制法律法规，其中一半以上集中在长江三角洲地区。然而，到目前为止，这些污染者不仅没有得到应有的惩罚，而且继续他们自己的污染行为。

依法治水是世界各国的普遍做法，但这种看似最严厉的手段在中国却一再被忽视。根据《环境保护法》的规定，环境执法机构可以对任何污染项目处以不同数额的行政罚款，但这种罚款只能被视为九牛一毛。有人计算过，高污染企业每吨废水的处理成本一般为1.2-1.8元，每天非法排放的净收入往往达到几十万元，而环保部门的最高罚款限额仅为10万元，这使得很多企业接受处罚而不是治理污染。

管理的分散和体制的软化导致了中国政府在水污染控制方面的巨额投资。全国人大常委会在一份环境执法检查报告中提到，中国水污染控制工程进展缓慢，“十五”期间重点流域的污染控制任务尚未完全完成。事实上，问题的严重性不仅在于水污染控制进展缓慢，还在于新的水污染迅速蔓延，水环境恶化没有得到实质性控制。

高价

北宋大改革家王安石说:“水之性，益于万物，万物皆生于水。”然而，面对中国日益“黑”的水环境，我们很难找到任何乐观的情绪来安慰自己。

水污染直接危害人们的饮用水安全。与此同时，国家环保总局披露的地表水水源不达标的城市占检测目标的34%这一残酷事实，水利部也披露了一系列令人震惊的数字:目前，中国有3.2亿农村人口不能饮用符合标准的饮用水，其中约6300万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，1.9亿人饮用超标的有害物质。

从水源到饮用水再到食物，水污染形成的“恶性链”已经成为危害人们健康和生命安全的“罪魁祸首”。据权威数据显示，中国每年约有200万人因饮用高砷水而患病，农村约有2000万人因饮用高氟水而患地方性氟斑牙和氟骨症。同时，专家指出，河北省歙县、河南省沈丘县、天津市北辰区、陕西省华县、江苏省阜宁县、广东省翁源县等地“癌症村”频繁发生。，与饮用水污染高度相关。

燃烧经济无疑是水污染的最大后果。根据国家环保总局和国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告》，2008年包括水污染在内的环境污染造成的经济损失超过5000亿元，约占当年国内生产总值的4%。

依靠天和水的农业已经成为水污染的直接受害者。以黄河为例，由于农业是黄河上的一大用水大户，占黄河总用水量的90%，黄河水污染每年给农业造成的损失高达33亿元。根据河北省环境状况公报，由于水资源缺乏，一些地区的农民使用污水灌溉，造成该省去年2100多公顷耕地污染，造成23000多吨农产品损失。

还必须正视水污染造成的危害已经远远超出了经济和健康的范围，群众负担加重、政府不信任等次要矛盾日益突出。据统计，全国信访办公室平均每天收到60多封关于水污染纠纷的来信。此外，频繁的水污染事故也导致地区之间的纠纷不断，影响和谐社会的建设。

建造“防污染墙”

残酷的历史迫使中国政府不得不走西方工业化国家走过的“先污染，后治理”的老路。留给我们的选择是把旧的污染减少到最低限度，彻底控制和消除新污染的发生。对此，国家环保总局指出，到2010年，中国政府将在水处理方面投资6400亿元，占环保总投资的40%。与此同时，中国政府做出了庄严承诺:到2010年，中国城市污水处理率将不低于70%，到2020年，城乡居民饮用水将安全或基本安全。

这一愿景无疑令人兴奋。但是通往未来的道路可能并不平坦。针对我国目前严重的水污染生态，笔者认为水污染防治应发展更广阔的战略思维。

——科学规划流域重点产业布局。产业布局要协调好上下游、左右岸的关系，充分考虑重点污染企业的污染排放治理；在饮用水源和大型河流的上游地区，应仔细规划重污染企业，以避免威胁中下游地区的用水；有必要建立区域性的“污染补偿机制”。如果上游发展经济污染了下游，它必须以某种形式补偿下游；同时，下游地区参与上游地区的环评工作，严格执行一票否决制度，形成自上而下的监督机制和体系。

——加强跨地区、跨流域的综合管理和协调。跨区域、跨流域综合治理从流域的生态承载力出发，突破区域和部门之间的壁垒，综合考虑流域自然资源的合理开发和保护。同时，根据生态系统的承载能力、河流流量的季节性变化等因素，科学计算流域的污染承载能力，并在此基础上确定流域污染物排放总量、各企业的排放定额和排放标准。因此，应该按照法律程序建立一个权威和有效的流域管理协调组织。这种机构应由各方面的代表组成，如中央政府有关部门、流域各级地方政府代表、用水者代表和专家。流域内所有重大水问题和政策应由流域管理委员会通过民主协商和投票决定。

-增加违规的成本和惩罚。通过构建和完善各种水环境保护法律法规，可以实现对污染者的经济处罚、行政处罚和刑事责任的综合处罚。作为一项特殊的措施安排，国家可以在省级以下的行政区划中设立一个"中央环境违法行为处罚局"。该中心独立于地方政府，其设立可以进一步加强环境执法领域的工作，提高环境执法的专业化程度，使地方和单一专业领域的环境执法职能上升到国家层面。

——引入市场机制，用经济手段推进水污染控制。首先，要建立环境资源价格体系，实行排污权有偿交易，利用价格杠杆鼓励企业加强污水处理，让“污染者赚钱”。其次，要完善污水处理收费制度，积极实施污水处理收费政策。各镇应征收污水处理费，并逐步提高收费标准。三是吸引社会资本投资污水处理厂和管网建设，提高城市污水处理技术水平。

——加强农村面源污染控制。鉴于农村和农业已成为水污染的主要来源，应构建城乡一体化的水环境保护监督管理体系，研究制定具有激励机制的农村面源污染防治政策。首先，要大力发展生态农业和有机农业，对实施农业清洁生产方式的农民或集体给予奖励或补贴；其次，要探索实施“污染补偿”措施，最终按照“谁污染谁付费”的原则实施排污收费制度；三是开展农村面源污染防治适用技术研究，开展污染源分类控制。如减少农用化学品的技术措施、人畜粪便的资源化利用、开发和推广适用于村镇生活污水和生活垃圾的高效、低成本、易推广的处理技术等。