蓝皮书23：环境责任的集中原则与运营服务专业化

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第23届清华水务蓝皮书:

环境责任的集中原则和运营服务的专业化

符涛钟丽金

1.“谁污染谁负责”原则下的两类环境责任主体

“污染者负责”原则是国际公认的环境原则，即污染者承担污染和环境损害造成的损失。这一原则在我国环境立法过程中也逐渐深化。从最初的“谁污染谁付费”到“谁污染谁付费”，它体现在不同的阶段。

控制环境污染是污染者的重要责任。环境控制的责任主体可分为两类。根据我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》和《大气污染防治法》的规定，污染企业是工业污染防治和污染物消除与处理的直接责任主体；普通污染者产生的污染物(包括生活污水和垃圾等。)由县级以上地方人民政府集中处理。作为公众环境治理的法定受托人，政府已成为负责消除和处理城市污染物的另一个主体。在这里，普通的污染者通过支付转移他们的责任。

环境设施运营服务是履行环境治理责任的重要载体，环境治理责任的流动决定了服务业的发展。

第二，环境服务和运营服务的类型

根据中国环境服务业的一般分类，环境污染控制设施的运营包括水污染控制设施、空气体污染控制设施、固体废物处理设施、噪音控制设施和其他设施的管理、运营和维护，而环境监测和分析服务被归类为环境技术服务。

环境治理设施运营服务是环境服务的重要组成部分。原国家环保总局于2004年颁布了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》，将环境治理设施运营服务划分为七个专业类别:生活污水、工业废水、除尘脱硫、工业废气、工业固体废物、生活垃圾和自动连续监测。这七个专业类别根据环境责任分为三类:

首先是市政，包括生活污水(包括污泥)、生活垃圾等。在这种服务中，行政区域内的一般污染者通过支付将环境治理责任转移给政府，政府选择经营主体作为环境治理责任的主体。工业园区的工业废水也具有市政责任的特点。

二是污染源，包括工业废水、工业废气、畜禽废水、除尘脱硫、工业固体废弃物等。在这种服务中，污染者直接承担环境治理的主体责任，选择设施运营服务的主体。

三是非环境治理设施类型，主要指环境监测设施。这些服务的客户是环境管理部门，而不是那些受环境治理部门委托的部门。从本质上讲，它是环境管理部门管理职能的服务社会化，但严格来说，它不是环境治理设施的运营服务范围。

三、环境治理责任转移的集中化原则

根据“谁污染谁负责”的原则，污染者需要承担环境污染控制的责任，而县级以上政府作为公众环境控制责任的法律主体，集中关注普通污染者产生的污染物。然而，对于快速城市化的中国来说，相当比例的污染源，尤其是工业污染源，仍然分散在市政收集系统之外，难以实现有效集中；同时，还有一些污染责任，如工业废气、除尘和脱硫等。，这在本质上很难实现系统集中化。这些分散的工业企业作为独立的污染责任主体，具有数量大、分布分散、污染控制能力差异大的特点。在此背景下，有必要采取相关政策和手段来引导环境治理责任的有序转移。这种转移的基本原则称为环境治理责任转移的集中原则，即引导大量污染控制能力不足的污染生产者将环境污染控制责任转移给专业的环境污染控制者，即让最有能力承担责任的主体承担环境治理责任。

环境治理责任的集中有利于提高监管效率。与大量污染源相比，我国环境监管资源有限，环境污染的经济外部性使得难以实施基于用户的外部监管。然而，单纯实施点源监管势必会形成猫捉老鼠的恶性循环，不仅分散了环境监管部门的资源，而且监管成本巨大。环境治理责任的集中有利于减少被监管主体的数量，提高环境服务主体的专业性和能力，降低环境监管成本。

环境治理责任的集中有利于有限资源的合理配置和环境服务专业水平的提升。随着环境问题的日益综合化和复杂化，环境技术的更新，环境要求和标准的不断提高，环境处理设施运营服务的专业性和技术要求日益加强，而环境服务资源(如专业技术人员等)越来越少。)是有限的，一般的分散服务难以满足要求。

环境管理部门必须严格监督和控制环境治理责任转移的过程，这是环境治理责任能够转移的前提。可转移的环境治理责任必须遵循集权原则，严格限制环境治理责任的分散转移。
环境部门对环境治理责任转移过程的监控责任是环境治理设施运行资质管理的基础。
环境治理责任的集中有两种主要形式。一是环境治理责任的完全转移，二是环境治理责任的有限转移。

第四，环境治理责任的完全转移

环境控制责任的完全转移是指环境污染生产者支付一定的费用，并通过法律授权或合同协议将环境污染控制责任完全转移给污染控制主体。受委托的污染治理主体接受环境保护部门的监督，污染生产者部分免除相应的环境治理责任。环境控制责任的完全转移不能违背集中转移的原则，同时必须具备两个前提条件:受委托的环境污染控制主体必须经过法律授权或具备环境保护部门确定的资质条件；受委托的环境污染治理主体必须有足够的能力承担环境治理的责任。

通常有三种情况:

首先，根据相关法律法规，一般污染者通过缴纳污水处理费和垃圾处理费将环境治理责任转移到县级以上政府，县级以上政府作为环境治理的主体，集中处理和处置城市环境污染物，这是一种法律授权。

二是根据相关法律法规，市政管网范围内的工业企业可以按照规定向市政部门缴纳一定的费用(如排水费或污水处理费)，并将相关的污染治理责任移交给市政部门。这种转让也是一种法定授权。

第三，工业污染生产者通过合同或协议向专业环境运营服务企业支付污染治理费，并转移环境治理责任。在这种情况下，专业运营服务公司将承担环境治理责任，并接受环境部门的监督。这种治理责任的转移应成为环保部门监管的重点，确保委托污染控制主体比污染生产者具有更强的污染控制能力，委托污染控制主体必须取得相应的资质并获得当地环保部门的许可。

V.环境治理责任的有限转移

环境治理责任的有限转移具有以下特点:一是有限责任，委托方不会因为服务委托和支付而免除环境治理责任，仍然是环境治理责任的主体。同时，受委托方只按约定对约定的服务负责，与环保部门无直接责任关系；第二，经济合同，委托方和被委托方之间存在经济协议关系。即使委托方是政府，政府与经营企业之间仍有经济协议，而不是行政许可；第三，服务专业化，即使是有限的委托，也需要专业和大规模的干预。环保部门可以通过市场引导，要求环境责任方选择专业机构提供服务，实现专业环境服务的相对集中。

有限委托的目的是提高服务效率，降低成本，明确会计核算。环境治理责任主体在不改变最终治理责任主体的前提下，委托专业服务机构通过协议或合同完成环境服务。

环境治理责任的有限转移模式主要有两种:

一是市政环境设施和服务的特许经营模式。特许经营是指城市人民政府选择专业经营(投资)公司，在不改变自身环境责任和环境设施产权最终归属的情况下，通过竞争方式，在一定区域、一定时间内以一定服务价格经营环境服务的模式。该模式通过经济协议规定了双方的责任和权利，主要适用于城市污水、城市垃圾等城市环境设施。这种模式也是目前中国污水和垃圾处理市场的主流服务模式。

二是工业污染责任主体的商业委托模式。商业委托是指工业污染者在不改变自身环境责任和环境设施产权的情况下，通过协议或合同选择专业运营服务公司，以一定的服务价格运营一定期限和内容的环境服务的模式。在这种模式下，污染企业仍然是环境保护监督的对象。在我国城市化率仍然较低，市政征收体系难以完全覆盖的背景下，这种模式在环境服务市场占有很大的比重。

6.业绩和资格共同支持经营实体

无论是环境治理责任的完全转移还是有限转移，都不能违背环境治理责任转移的集中原则。因此，代理主体需要比受托主体具有更强的承担环境治理责任的能力，包括技能、经验、资金、人才等方面，这是支持运营服务主体继续履行其职责的基础，也是环境运营专业化的主要体现。

对于非政府主体来说，这些配套条件是否满足取决于市场原则，即根据企业的商业信誉，即过去的业绩来选择经营服务主体。

以政府市政设施特许经营权为代表的有限委托模式并没有真正的环境责任转移，因此当政府选择经营企业时，经营者的业绩和品牌足以支撑它。

然而，当涉及到环境责任的完全转移时，除了履行外，还需要环境监理部门的法律授权或行政许可，即环境设施运营服务的资质管理。资质管理是保证环境责任集中的原则，可以在责任转移过程中实施。

七、环境设施的产权是环境责任的载体

污染控制是基于环境设施的有效运行。因此，一般来说，我们可以通过环境控制设施资产的最终归属来判断环境控制责任的最终归属、环境运行资质管理的必要性以及环境监管和处罚的对象。实施具体模式，我们可以看到，在市政设施的特许经营模式中，虽然资产在一定时期内可能属于投资经营者，但资产的最终所有权属于市政府，因为市政府仍然保留着相应的环境责任；对于工业污染治理设施的委托运营，最终资产应属于委托方(即污染生产者)，而不是受托方。

当环境处理设施以boo模式(建造-运营-拥有)建造时，无论是处理工业废水还是处理生活污水，由于经营者拥有环境处理设施的最终产权，他们需要承担污染者的环境责任，即设施经营者必须接受环境保护部门的监督，并需要获得环境保护部门的合法授权或资质。

当环境治理设施以bot方式(建设-运营-移交)建设和运营时，其经营者在一定时期内只有有限的产权；因此，其投资经营者一般不承担完全的环境治理责任，而是主要对合同委托方负责，不直接接受环境部门的监督和处罚。因此，对于这类设施的经营者来说，环境保护署给予的资格并不是一个必要条件。

环境治理设施竣工后委托专业机构运营服务时，完全不存在产权问题，环境责任仍由委托方志忠承担。该模式的经营者不在资质管理范围内，服务主体应根据市场表现进行选择。

政府通过公共机构或国有独资企业经营市政设施。设施的国有产权说明责任在于政府，因此不存在环境责任的转移。作为非市场和地域商业实体，这类经营者通常既没有资格管理，也没有业绩要求。但是，为了保证环境服务的质量，有必要要求运营单位配备足够的专业人员，以便服务质量可以由人员来控制。

具体情况可能是一个复杂的系统，但如果我们能够把握产权的主线，就很容易界定资质管理和环境监管的范围。

八、环境设施运营行业定位及出路

随着环境设施数量的增加和技术要求的提高，环境部门对环境处理设施运营单位的管理是保证设施有效运行的核心，也是推动环境产业战略升级和转型的关键。

提高环境设施运营水平的核心是促进运营服务的产业化，包括运营服务的专业化、规模化和品牌化。为了促进业务服务的工业化，需要作出三项努力:

首先，在理解方面，有必要在理论分析中认识和统一环境设施运营服务的定位和职责，以确保环保产业相关推广政策的连续性和一致性。

其次，在目标上，要提高环境经营服务的进入门槛和产业水平。目前，我国环境设施运营服务业产业化程度低，规模小，需要引导其提高集中度。因此，与国计民生相关的环保事业不能作为产业试点，即扶持中小企业或缩小民族产业的产业政策不能减少和干扰环境设施的有效运行。

另外，在手段上，提高工业化水平的主要工具是以绩效和服务水平为核心的市场导向，辅之以必要的行政干预。建议措施和手段包括:

一是逐步建立环境治理设施专业委托运营体系，继续构建市政设施特许经营体系，完善环境治理设施市场化运营机制，使环境治理设施运营服务全面进入市场服务范围，实现环境服务外化，为产业化奠定基础。

二是以品牌经营企业为主体，建立环境设施服务绩效、人员和技术的开放式网络信息平台，增加信息对称性，帮助管理部门和市场主体掌握第一手信息，引导市场充分竞争，通过竞争改善服务，促进产业集聚。

三是建立环境设施运营服务绩效评价体系，公布服务和绩效结果，对运营服务实体实行优质优价，运用市场机制促进环境设施运营服务企业优胜劣汰

第四，通过以资质管理为主要内容的环境行政许可，在自愿的基础上从优秀的、专业的和社会化的运营服务提供者中选择不超过100家企业。作为能够承担全部环境责任的专业环保企业，它们在承担全部环境责任的商业环境设施服务模式项目中共同承担环境责任，国家环保部门实行严格的资质管理，使其成为环境产业领域值得信赖的主力军。