我国环保投资不足的原因分析

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环保资金的需求压力迅速扩大，超过了国家现有的投资能力

实证研究表明，经济增长与生态环境的关系呈倒U型，反映了环境保护需求与经济发展的阶段性特征。经合组织认为，大多数发达国家只有在人均国内生产总值超过8000至10000美元后才开始大规模实施污染控制，因此环境污染呈下降趋势，而新兴工业化国家的环境质量只有在人均国内生产总值超过2000至4000美元后才开始改善。目前，中国最紧迫的问题是经济发展，人均国内生产总值刚刚达到2000美元。在这种情况下，中国的环境保护很难超过社会和经济发展水平。环保资金的需求压力迅速扩大，超过了国家现有的投入能力。

对资本的巨大需求是由严峻的环境形势和环境保护目标决定的。目前，中国仍处于人均国内生产总值较低的发展阶段，但已经出现了由严重的工业污染、城市生活污染、生态系统功能失衡、新的污染问题和全球环境问题构成的复杂环境问题。为了迎接这个复杂的环境问题的挑战，所需的资本投资无疑是巨大的。

目前，我国对环保资金的强劲需求主要取决于以下几个因素:(1)随着工业化和城市化进程的加快以及人口的不断增加，长期粗放型的经济增长使得环境治理的整体压力很大。(2)污染控制难度加大。过去，用简单的技术和较少的投资就能解决的问题越来越少。污染控制的难度和资金需求的程度发生了明显的变化，环境控制的成本不断增加。(3)污染的性质发生了重大变化，区域、流域、非点源和生活污染逐渐成为新的矛盾。与传统工业的末端治理相比，这些污染的解决需要更大规模的环保投资。(4)环境投资历史债务过多。多年来，中国对环境污染的投资远远低于基本保障水平，政府的环境负担越来越重。虽然中国的生态环境在某些方面有所改善，但总的来说仍在恶化。

根据世界银行的计算结果，1997年中国环境污染和生态破坏造成的损失占国内生产总值的7.7%，2003年占国内生产总值的15%，而当年中国国内生产总值的增长率仅为10%。环境污染和生态破坏造成了巨大的经济损失，也导致国家环保资金压力急剧膨胀，超出了相应阶段的资金供给能力。据世界银行估计，“九五”期间环保资金计划规模为4500亿元，实际投资3600亿元，缺口为900亿元。“十五”期间，仅水污染防治资金就不足400亿元。

此外，当前我国全面建设小康社会将带来新一轮的经济增长高峰和快速的工业化、城市化，这将进一步加大生态环境保护的压力。按照全面建设小康社会的宏伟目标，到2010年，中国国内生产总值将在2000年的基础上再翻一番。经济规模的扩大和经济的快速增长都要以自然资源的投入为基础，同时也要向环境中排放大量的废弃物，这必将对中国脆弱的生态环境造成更大的压力。根据国家环保总局“十一五”规划提出的五年减排15%的目标，即单位经济规模的污染物排放强度每年降低2.8%。在此基础上，预计到2010年，单位经济规模的污染物排放总量将是2000年的1.6倍以上，中国的污染物排放总量必将增加。根据《2005年中国环境绿皮书》，中国人口将在未来15年达到14.6亿，到2020年经济总量将再翻两番。不断增长的经济规模和人口将对资源和环境造成巨大压力。根据目前的资源消耗和污染控制水平，污染负荷将增加4-5倍。

在环保资金的来源上，缺乏有效的金融体系保障

一是有利于金融投资稳定增长的政策法规尚未建立。虽然我国围绕建立公共财政体制进行了多年的改革，但没有一个政策和法律体系有利于环境保护财政投入的稳定增长，从而保证政府对环境保护的刚性投入，提高财政投入的效率和效益。例如，由于各种原因，环保经费一直没有纳入各级政府预算，特别是一些基层环保部门，大部分办公费用都是从排污费中列支。直到2007年，环境保护被列入财政预算支出，环境保护被视为财政支出的一个主要类别，环境管理、监测、监督、科研、信息统计、宣传教育机构的正常工作经费在年度预算中得到保障，以加强政府对环境保护支出的财政保护。但是，问题的关键在于环保支出的规模能否合理确定，相关制度能否完善，以保证制度的严格执行。按照现行制度，由于环境预算在各部门分开执行，对于严格执行环境保护支出的财政预算，确保环境保护项目评估等相关支出的最终落实，还没有明确的立法形式和具体的实施细则，因此不可能保证一定时期内政府环境保护投资的稳定比例。

第二，缺乏系统的环境保护税收融资政策。首先，我国现行税制中大多数税种的税目、税基和税率的选择没有从环境保护和可持续发展的角度考虑，与国际上已经建立的覆盖面大、征收力度大、分工细致、操作简便的环境保护税制的发展趋势还有很大差距。例如，中国的资源税不是真正意义上的环境税，因为它主要是对使用煤炭、石油、天然气和盐等自然资源的收入征收的。其目的不是促进国家资源的合理开发和有效利用，而是调整从事资源开发的企业因资源的优势和劣势以及地理差异而产生的收入差异。由于大部分收入属于当地，这实际上鼓励了当地资源的开发。其次，税收少，覆盖面小，尤其是消费税的作用没有得到发挥。例如，随着人们生活水平的提高，由消费品引起的环境污染越来越严重，如一次性电池和塑料袋。然而，现行的消费品税并没有充分发挥其抑制污染和保护环境的作用。此外，煤炭是主要的能源消耗者和主要的空气污染源，尚未纳入征收范围。第三，耕地占用税、土地使用税和土地增值税是土地资源税，但它们相互独立，不相互协调形成一定的体系，对土地资源的保护和合理开发的作用非常有限。最后，没有特别的环境税。环境税是政府保护环境和实施可持续发展战略的有力经济手段。目前，我国没有真正的环境税，只有与环境保护有关的税种，即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税。虽然这些税收为环境保护和减少污染提供了一定的资金，但很难形成稳定的、特殊的生态环境税收来源。

第三，其他环境和经济政策相当有限。例如，排放交易、清洁生产等。，中国仍处于自愿行为的试点阶段。生态补偿机制远未形成。虽然银监会和国家环保总局将联合发布绿色信贷政策，央行将推动企业环境信息纳入信贷信息系统，但总体而言，这些具有宏观调控功能的环境经济政策仍处于探索和起步阶段，形成一个完整、良好的运行体系并真正发挥作用尚需时日。

环保投资主体不清，政府与企业(市场)的职责分工不清，多层次投融资机制不完善

首先，随着市场经济体制的逐步建立和企业管理机制的转变，原本由政府独立承担的环境保护责任应该在政府、企业和个人之间重新划分，但至今尚未落实到位。一方面，政府并没有退出生产投资和商业决策领域；另一方面，“谁污染谁付费”原则的制度基础不完善，企业生产对环境造成的负外部成本尚未完全内化。

其次，从资本投资的角度来看，投资的主体仍然是国家和政府。此外，从资本结构和地区分布来看，这是不合理的。例如，环境保护领域的垄断并没有真正被打破。自20世纪90年代中期以来，国家在环境保护领域进行了一系列改革，如实行环保产品收费政策，适当提高供水价格，采取各种措施鼓励各种企业？主要是私营企业？进入环境保护等领域。但是，行政垄断尚未完全打破，大量的城市环保产业仍然被政府部门和国有资本高度垄断，不允许国内社会资金的有效干预，缺乏严格规范和可操作的管理模式。一方面，这使政府承担了沉重的财政负担，另一方面，也造成了环境公共事业的低效(2020.415，24.20，1.21%，对)。

最后，中国的经济激励制度并不完善。我国有多种经济激励制度，以税收手段、收费制度和财政手段为主体，但缺乏配套措施，没有发挥应有的作用。例如，中国人民银行要求金融机构“不得向不符合环保规定的项目放贷”，但由于缺乏配套措施，这一制度尚未实施。我国也建立了差别税收政策，但与发达国家相比，我国的差别税收政策种类较少，适用范围较窄；环境税体系仍处于初级阶段？理论研究阶段？；生态环境补偿费、排污许可证交易、废弃物寄存制度、环境资源核算和污染责任担保仍处于起步阶段。排放交易系统已经发放了排放许可证。自1991年以来，排污权交易试点项目还没有进入大规模推广排污权交易的阶段。

政府之间的环境权力划分不明确，财政资源和权力不匹配

环境保护投融资政策设计的基石是明确的行政和财权。环境污染的防治具有明显的外部性，效益和损失往往发生在流域和区域，而具体的工程实施载体则位于特定的行政区域。这导致上下游投资权力、政府与企业权力、中央政府与地方政府权力的分离，未能形成分类权力与财权的详细目录，未能形成财政资本投资的理论基础，这往往与转移支付交织在一起，使得政府财政资本尤其是中央政府的财政资本投资严重滞后，政府责任缺位。在我国分税制改革过程中，各级政府之间的权责关系没有得到规范的明晰，政府之间的权责划分不合理，导致政府缺位、错位和越位。当前，环境保护历史上的债务多、投入不足是影响污染减排、制约环境保护工作的关键问题，突出表现为污染治理项目的实际供求与环境监管的手段和要求不相适应。投资不足的主要原因是地方政府的财税支持条件不等于环境责任，企业融资渠道不畅，经济政策不完善。在财税体制改革中，中央和地方财权的划分没有考虑环境权力的因素。中央和地方的财政和税收分配制度与中央和地方政府有很大不同。国有大中型企业的利润上缴中央政府，污染控制的负担留给地方政府。许多历史遗留下来的环境问题和企业破产后的污染控制问题，都必须由当地政府在多年的事故后承担。贫困地区和经济欠发达地区承担污染治理投资难度更大。“211环保主题”在相当一部分地方

由于中央和地方政府环保权力划分不清，重复建设和环保投资缺位并存，各级政府不能很好地履行环保职责。一些具有国家公共物品性质的环境保护事务，应由中央政府负责，如省际河流流域的水环境管理、国家自然保护区的管理、历史污染物的处理、国际环境公约的执行、核废料处理设施的建设、国家环境管理能力建设等。严重缺乏环境财政支持。如果这些市场和地方政府不能及时发挥作用，国家的发展和环境安全将受到严重威胁。与此同时，一些具有地方公共物品性质的、应由地方政府负责的环境保护事务，如地方管辖的水环境治理、城市环境基础设施建设和地方环境管理能力建设等，都需要由地方财政安排。但是，由于环保权力划分不清，地方环保财权不到位，地方政府向中央政府“寻租”的现象普遍存在。

目前，突出的后果主要表现在两个方面:一是地方保护主义加强，成为各级政府履行环境保护职责的主要障碍。在现行体制下，由于行政权与财权的不匹配，中央与地方的利益不一致。地方政府更关心地区利益的最大化。因此，在实施环境政策时，地方政府在经济发展和环境保护方面总是倾向于前者，并将责任转移到中央政府身上。正常情况下，为了保护地方税源和各行政部门的利益，地方政府总是保护对财税贡献很大的重污染企业。对于大面积或整个流域的污染问题，当地政府总是认为这是中心问题。即使控制当地企业不排放污染物，也不能控制其他地区的企业不排放污染物。因此，它采取了忽视它们的态度；第二，中央财政转移支付不能有效解决当前地方环境保护投入不足的问题。从目前中央与地方的财税关系来看，财税收入趋向于集中到中央，地方财税收入不稳定，甚至许多市县政府实际上已经破产，这使得中央政府不得不承担高额的转移支付责任和成本。虽然中央政府很希望利用转移支付向中西部欠发达地区和一些财政困难的地方政府输送更多的财政资源，但中央与地方权力和财政资源不匹配的根源并没有得到解决，中央转移支付制度本身缺乏明确的法律规范，这使得中央转移支付支出结构不合理的问题难以得到有效解决，从而使得地方政府在环境保护方面投资不足的问题更加难以解决。