污水处理产业：700亿元缺口难题

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根据计划，到“十一五”末，中国城市污水处理能力将达到1亿吨/天。目前，整个污水处理行业的运营资金缺口正在迅速扩大，现有的资金来源已经无法实现污水处理投资、运营和管理产业链将进入良性循环的目标。如何填补污水处理的巨额债务，使污水处理设施有效运行已成为一个迫切的问题。

污水处理行业快速发展

作为一个水资源极度短缺的国家，中国的水环境现状不容乐观。日前，在2008年城市水战略论坛上，环境保护部政策法规司司长杨朝飞在他的报告中解释了中国水环境的现状:“流经城市的河流断面普遍受到污染，中国四分之三的湖泊富营养化。”主要河流28%的水质属于ⅵ类，即水体已丧失其利用能力。从七大流域来看，海河污染、辽河污染和淮河污染都比较严重，只有长江和珠江相对较好。”

随着水资源短缺矛盾的日益加剧，污水处理已成为水污染控制的首要任务。我国污水处理行业发展迅速，污水处理总量逐年增加，城市污水处理率不断提高。

从1998年到2008年的十年间，中国污水处理的数量和规模迅速增长。截至2008年3月底，全国县级以上污水处理厂已达1250多家，污水处理能力已达7500万吨/日。

根据国家制定的重点流域管理规划，我国污水处理确定的“三河三湖”(海河、辽河、淮河、滇池、太湖、巢湖)、环渤海地区、南水北调东线、三峡库区及其上游受影响地区、北京市水资源保护等重点区域和项目的治理规划已经全部制定。

杨朝飞指出，水环境“十一五”规划的目标主要包括以下几个方面:一是化学需氧量排放总量减少10%；第二，城市必须建设污水处理设施；三是城市污水处理率不低于70%；第四，城市污水处理能力达到1亿吨/天。根据这一要求，中国正在建设700个污水处理厂，其中约1500个将很快开工，这是一个非常大的规模。

征收污水处理费凸显管理瓶颈

清华大学水产业政策研究中心主任符涛初步估计，到“十一五”末，中国的污水处理厂总数将达到3000个左右。根据约500亿吨的处理能力和每吨污水的理想处理成本——约1.5元(含污泥处理和处置)，污水处理总成本约为750亿元，但目前污水处理费征收规模仅为40-50亿元，资金缺口高达700亿元。

污水处理收费的具体情况是什么？符涛告诉记者，根据中国120个城市的情况，平均污水处理费为每吨0.4~0.5元，如果考虑到县污水处理费，则不到0.4~0.5元。在污水处理成本最高的江苏和浙江，已达到每吨1.1 ~ 1.2元。从全国来看，污水处理费的征收率不高，只有60%~70%，这对于维持现有的污水处理厂来说是非常勉强或不足的。

符涛认为，导致这些问题的因素主要包括以下几个方面。

首先，一些地方被动引入收费政策，忽视政策的连续性和制度的实施，或者没有具体实施，或者以极低的收费标准临时实施，导致收费政策的实施力度和深度不足。

其次，对于一些经济承受能力较低的欠发达地区(如西北地区)和一些国家来说，他们对城市污水处理的要求远远高于其他地区的重点地区(如三峡库区)，而且当地的承受能力有限，要求用户承担100%的污水处理费用是不现实的。

第三，一些城市的污水处理费不能保证专款专用。大部分污水处理费由自来水公司或水资源管理部门收取，然后移交给专门的财务账户，再分配给污水处理厂。中间环节多，存在挤占和缴纳污水处理费的现象，使得本已不足的污水处理费更加紧张。

此外，由于缺乏相关法律法规，征收部门无法解决拖欠、逃缴和拒付问题。例如，2004年，辽宁省污水处理的拖欠和漏收占应收账款的1/3。在对自备水源征收污水处理费时，由于缺乏有效载体，责任不清，污水处理费难以收取；同时，由于水资源成本低，用户倾向于使用自己的水源，这间接影响了污水处理费的征收。

另一个值得高度重视的问题是污泥处理，这是每个污水处理厂的操作人员都会遇到的难题。虽然在运营合同签订时就明确约定了污泥的命运，但这只是把球从商家扔给了当地政府，并没有从根本上解决污泥的无害化和资源化利用问题。污泥仍堆积在某处，“10万污水和100吨污泥”。严格意义上的环境保护，污水处理厂的建立只是减少了污染，改变了它的形式，但并没有完全消除它，这种改变甚至可能富集一些有害的污染物(如重金属离子等)。)。一旦它们进入食物链，危害会更大。

污水处理得越多，污泥就越多。然而，污水处理厂基本上不重视污泥，一些污泥处理设施运行不正常。这是因为污水处理成本不包括污泥处理成本，而在国外，污泥处理成本包含在污水处理成本中，约占总成本的40%。

打破产业发展的三大对策

符涛指出，目前，我国相当数量的污水处理厂和90%以上的配套管网系统仍是公共机构或准公共机构的运营模式，资金匮乏、效率低下、责任不到位，市场机制无法发挥作用，不能满足城市化发展的建设要求和效率要求。因此，城市污水处理行业改革的首要任务是继续推进产业化，积极引入市场机制。

“作为市场经济体制中的一个重要角色，政府转变职能非常重要。城市污水处理产业的产业化转型，从根本上说是政府的社会公共管理职能与具体的污水处理服务职能的分离。在运营环节，通过特许经营科学引入市场机制，社会企业提供有偿服务。原行业管理部门行使社会公共管理职能，监督服务、水质、环境质量和成本。”符涛强调。

“要改变原来单一的投资、建设和经营体制，使政府、企业和公众在责任制中各司其职。倡导政府用各类政府资金投资污水处理及配套设施，降低融资成本；同时，运用市场机制提高政府资金的使用效率，使社会主体对设施的运行负完全责任，从而控制污水设施的直接运行成本。通过上述措施，可以有效降低污水处理的整体成本。”

同时，鉴于污泥处理的专业性和重要性，符涛建议借鉴国际经验，将污泥处理和处置纳入污水处理流程，完善责任制和收费制度，并将污泥处理和处置费用纳入成本核算。

符涛还指出，要充分利用金融工具，利用现金流预期，适度提前支付污水处理费，实现长期资本收益，支持污水处理的巨额运营支出，偿还一个接一个20年或30年积累的环境债务。

“让未来的政府支付目前的污水处理费缺口似乎不公平，但我们有太多的环境债务。过去，污水未经处理，河流被污染，生态能力丧失。许多环境成本是我们的上一代或过去20或30年的发展造成的。现在让水立刻变清，理论上和实践上都是如此。这很难实现，也不公平。”符涛说:“现在，我们可能无法支付污水处理的全部费用，但五年后甚至十年后都可以做到。”因此，我们能否依靠以财政资本为基础，通过债券等财政手段，长期收取污水处理费用？稳定污水处理企业的当期收入，并将支付制度延伸至长期，以便我们的子孙后代能够与我们分享前人产生的环境债务。”

(陈辰)