中国式水权跃进

本篇文章6679字，读完约17分钟

在“碳交易”和排放交易实施后，如何利用经济杠杆调节水的分配、使用和处理已正式成为一个中心思考的命题。“水权”的概念应运而生。

重庆铜梁是水权改革中首批吃螃蟹者之一。新引入的水权管理方法遇到了各种限制，如上位法的不确定性，但它仍然向世界展示了一种可能性——水资源开发权、取水权、用水权和排水权不仅可以买卖，还将正式纳入官方管理渠道。

记者周继刚彭广灿曾伟来信

实习生姜霞西

4月1日，朱家坪收到铜梁县水务局工作人员送来的加盖公章的取水申报报告。这些公章是由普卢镇及其三个下属村庄盖章的。报告通过后，朱家坪成为新联村11号溶洞水源的合法水权使用者。

朱家坪的公司计划用洞穴水繁殖大鲵。根据新颁布的《铜梁县水权管理办法》(以下简称《办法》)，朱家坪申请的条件之一是“与第三方利益关系的相关说明”。县水务局水行政和水资源管理处处长刘尚斌解释说，必须征得水源附近三个村庄的同意，“看看这是否会影响村民的饮用水安全”。

虽然程序很复杂，但朱家平认为是值得的。因为在取得村民的书面同意后，如果将来在取水上有争议，我可以更有信心。更重要的是，水源位于铜梁开发区附近。由于大量企业落户园区，一旦需要用水，就需要向朱家坪支付水费。结果，朱家坪成为中国第一个地方水权监管的第一个受益者。

铜梁的“水病”

铜梁只有20万城市人口，正处于工业化和城市化不断裂变的过程中。在过去的10年里，县城所在的八川镇已经从市区扩大到了4.8平方公里，并急剧增加到了20平方公里。与此同时，同所有中国城市一样，铜梁也患有一系列“城市病”。宽阔的道路和稀少的车辆使得暂时远离交通堵塞成为可能，但是经济发展与土地、资源和环境之间的矛盾日益突出。

事实上，铜梁和整个中国都没能找到解决上述问题的完美方案。这确实不是影响其城市竞争力的关键因素。刘尚斌担心“水危机”，这可能成为“经济社会全面、协调、可持续发展的严重制约因素”。

这种担忧对一向以山水闻名的中国西南部来说是一种讽刺。但现实是:“十年九旱”。铜梁县的资源水资源量为5.15亿立方米，人均水资源量仅为全国和重庆人均水平的29%和35%。

2006年8月，一场百年不遇的干旱降临铜梁，9个镇的261，500人饮水困难，5个镇的71，000人依靠不同的地方供水。长江，重庆万州人，负责流域调度

吴江水利局局长石广谦借此机会回到了家乡。铜梁倒塌后，被毁坏和开裂的农田会落入人们手中，耐旱的竹子也会死亡...

原因是刘尚斌认为只有两点:一是工程缺水，二是水质缺水。

工程缺水意味着水库太少，输水设施老化，渗漏严重。由于八川镇附近没有大型水库，镇上的生活用水必须从20公里外的涪江抽取。在这一运输过程中，水资源的损失率达到30%-40%。根据该镇每年700万立方米的生活用水量，损失部分高达300万立方米！

更严重的是，随着工业的崛起和大量化工厂的迁入，铜梁市的水污染事件时有发生。仅在中国政法大学组织的“中国西部环境权益保护运动”的第一年(2001年)，帮助铜梁渔民梁洛力泉起诉铜梁宏迪锶公司进行水污染损害赔偿就成为该运动最经典的案例之一。更可怕的是，红蝴蝶的污染还没有消除...

无论是开源还是节流，铜梁都处于十字路口。

争夺水资源

事实上，铜梁面临的水资源问题是当今中国的真实写照。

据新华社报道，自20世纪90年代以来，我国受干旱影响的平均耕地面积已占全国耕地总面积的1/5；中国有400多个城市缺水。与此同时，水污染日益严重，如何平衡水污染已成为中国统治者面临的首要问题。

温家宝总理通过“南水北调”提出了用水的基本原则，即“先节水后调水，先治理污染后调水，先保护环境后用水”；水利部副部长索大声疾呼:“建设节水型社会势在必行！”

不幸的是，由于缺乏相关的制度安排，“节水”和“污染控制”很难停留在口号之上。“公地悲剧”理论也适用于这个问题，即谁的水？谁对水负责？《中华人民共和国水法》对此并不明确。

重庆缺乏“水权”制度。重庆市水利局政策法规司副研究员周毅在讲述2006年旱情时回忆说:嘉陵江重庆段水位日益下降，取水口完全暴露，无法正常取水。据气象部门介绍，嘉陵江上游的金沙江流域雨量充沛，应该有大量的水流入嘉陵江。

然而，“一条河流沿途各处都需要水。”水属于谁？”就金沙江四川段而言，有近50个大小电站分散分布。为了发电，水电站不得不被切断，尽管当时位于水电站下游的重庆一直受到灾害的影响。

最后，在国家水利部门的干预下，四川下令金沙江沿岸的水电站打开闸门。三天后，重庆嘉陵江水位明显升高。

“在这种特殊的背景下，对水资源的争夺变得更加突出，‘水权’的概念突然变得清晰起来。”周毅说道。

此外，对水的竞争也在重庆展开。周毅说，例如，某个地区的大型企业用水量占该地区水资源的1/3，因此对水资源的竞争开始于该地区的工业用水和居民用水。

这个过程充满了曲折

2007年3月，铜梁县水务局成立了专门小组起草该办法。

据水利局水行政和水资源管理司司长刘尚斌介绍，初稿完成后，在2007年10月召开的县常务会议上首次进行了汇报。“我们准备了所有的材料，等了一个下午。因此，那次会议的议题太多了。我们等待的回答是:“下次开会时再来。”

第二次报告后，铜梁副县长认为，无论是重庆还是全国，都没有水权改革的经验可以借鉴。因此，要求水务局充分征求各单位的意见。水利局局长尹回到水利局后，立即组织专家和律师一起“挑词”。“辩论的焦点是水权的定义、一般规则和其他词语”。

按照通常的逻辑，官方规范应该首先澄清什么是水权，但“在后来发布的官方立法文件中，却回避了‘水权’的定义。”刘尚斌解释说，中国对“水权”没有确切的定义，不同的学者对“水权”有不同的理解。例如，清华大学法学院教授崔建远和前水利部部长汪恕诚就有不同的说法。

汪恕诚曾经说过,“水权”最简单的表述就是水资源的所有权和使用权；然而，崔建远认为，水权是依法使用或受益于地表水和地下水的权利。

与会律师认为，国家未能在上级法律《中华人民共和国水法》中明确表述“水权”。如果在《办法》中对“水权”的概念进行了准确的界定，当出现争议时，必然会与上位法相悖。

显然，铜梁没有能力也不敢有所突破。《办法》第二条仅规定，本办法所称水权是指依法取得的水资源使用权，包括水资源开发权、取水权、用水权和排水权。

此外，铜梁市原有立法在“初始水权”、“定量取水权”、“排水权”等问题上进行了修改。例如，“初始水权”在原文中称为“自然权利”；原文本中规定的“经市水行政主管部门批准”已修改为“正在修改中”，需要征求市水行政主管部门意见的。"‘批准’涉及行政许可问题，比较麻烦."刘尚斌说道。

2008年1月，该办法第三次提交铜梁县人大常委会，最终获得通过。

分手和尴尬

周毅认为，《办法》的核心价值在于用经济杠杆调节各用水户之间的矛盾。

根据《办法》，水权转让包括水权转让和排水权转让两部分。水行政主管部门将根据本县的水资源状况，将年度用水和排水指标分发给各行业、单位和城镇，并可列出和交易未使用的用水和排水指标。

这样，各单位不得随意用水和排水。否则，一旦超过水行政主管部门规定的指标，就必须在市场上高价购买。如果该指数买不到，将受到更严厉的行政处罚。这也意味着在相对节水的单位，可以通过水权转让获得额外收入，同时降低运营成本。

“理论界一直在讨论如何改革水权。到目前为止，我还没有在中国其他地方看到这样的规范性文件。《办法》的制定无疑将为重庆市今后制定全市范围的水权管理办法做出有益的尝试。”自然保护联盟环境法学院研究组专家、西南政法大学教授曹明德说。

重庆市水利局发言人冯路直言不讳地表示，如果铜梁取得的成绩，对中国的水权改革将具有借鉴意义。

铜梁永磁材料厂厂长李表示支持该县颁布的《办法》。然而，一旦水权的分配没有得到考虑，“如果分配过多，其分配和后续交易将失去意义。”如果分配规模过小，必然导致水价不合理上涨，给企业增加额外负担，不利于当地经济发展。”

破解“长江国有资产流失”

水权立法:中国被迫上水泊梁山

时事通讯记者秋季

不经意间，铜梁成了风口浪尖的“黑马”:重庆第一个水权管理办法(以下简称“办法”)诞生于此。

包括著名环境资源法学专家、西南政法大学教授曹明德在内的许多学者都对这匹“黑马”的示范效应持乐观态度。“铜梁模式将为重庆市建设节水型社会探索一条新路。”

在赞扬和期望的背后是方法的核心:水权的转让。

这个概念可以用这样一个比喻来解释:“你只能拿一瓢3000的弱水。想再喝一点吗？从喝不完的人那里买。你不能完成吗？可以出售。”

张掖的“别无选择”选择

铜梁为什么要前进？回顾2006年底，水利部公布了新一批30个“国家节水试验区”，铜梁也榜上有名。

为什么铜梁在名单上？两个字:缺水。

在“新一批”之前，是“第一批”，始于2004年，包括甘肃张掖等12个地区。

为什么张掖等地成为“第一批”？同样的两个词:缺水。

张掖市位于甘肃省河西走廊中部的巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠的边缘，黑河为其提供了营养。

"水从门里流过，不使用它是不对的."由于过量取水，黑河下游额济纳绿洲的径流量急剧减少，沙漠面积增加，成为影响中国北方200万平方公里的沙尘源。

2000年，国务院明确规定，张掖市每年必须从黑河流域少取5.8亿立方米。

张伟被迫在全国范围内率先进行水权改革:每个农民都有一张“用水证”，上面清楚地写明一年可以使用多少水；你只能用你给的水。

乐县彭家村农民朱宏通过水权交易将自己的灌溉水卖给了同村的孙凯荣，赚了20元这是国内媒体对张掖2004年水权改革报道的开始。

张掖人开始节约用水，黑河下游的生态得到了很大改善。张掖当地的“水权条例”开始生效。

“1/4”与全国缺水

不仅铜梁缺水，张掖也缺水。不可否认，水资源短缺已经成为一个全国性的问题。

以2003年为例。时任水利部部长的汪恕诚曾说，当年的水资源危机:一方面是淮河和湘江流域多年未遇的大洪水；另一方面，华北、西南、华南和华南的大部分地区都经历了不同程度的干旱。中国曾经有2694万城乡居民饮水困难。

以黄河为例。从那年年初到6月，黄河的流水量与多年同期的平均值相比急剧下降了50%！在此之前，黄河的下游和支流已经目睹了河道断流的加剧，断流的长度一度长达近1000公里。

同样在2003年，引起全国关注的南水北调工程进入建设阶段。众所周知，南水北调的原因是因为北方在喊“渴”。

新华社报道称，根据2004年人口计算，中国人均水资源量占2185立方米，仅相当于世界平均水平的1/4；目前，中国三分之二的城市缺水，其中110个城市严重缺水，中国城市缺水总量达60亿立方米。

这还没有考虑到日益严重的水污染问题。

长江、黄河国有资产流失

缺水伴随着水权法律法规的缺失。

中国的水法规定水资源的所有权很简单:归国家所有。

著名法学教授江平曾经说过:“长江、黄河正在入海，永不回头，这是国有资产的严重流失！”这个愚蠢的笑话可能显示出中国水权问题的复杂性。

浙江大学法学院副院长钱等学者指出，由于对“水权”这一最基本的法律概念缺乏明确的使用和界定，也缺乏对“水权交易”的提及，虽然《水法》是摆在那里的，“但现代意义上的水权制度尚未建立。”

水利部副部长周莹指出了水权法律法规缺失的弊端:由于长期以来缺乏对行政区域用水总量的明晰和监控，一些行政区域竞相开发利用水资源，水资源浪费、地下水超采、区域间水资源冲突、河流断流、水环境恶化等问题层出不穷。

作为对上述问题的一个很好的诠释，“中国水权第一交易”不能不提——2000年11月24日，水资源极度短缺的浙江省义乌市，一次投资2亿元，每年从东阳市政府购买4999.9万立方米的水。

当水被购买时，尖锐的批评接踵而至:水是国家的。没有所有权的东阳市政府为什么要卖水？领先于水权立法的水权交易的做法被严重挫败。有许多类似的做法。

不难发现，面临水资源枯竭困境的中国已经“被迫上梁山”或“被迫入水”:改革水权，用法律法规规范取水、用水、排水行为，保障水权(使用权)交易迫在眉睫。

张光斗、沈国放等20多位学者和专家集体呼吁:在水资源日益短缺的今天，只有在法律上明确水权，才能真正节约用水。

“调水”会激活水权交易吗？

针对现实的迫切需要和人民的积极呼吁，前水利部部长汪恕诚多次表示，有必要制定流域和区域水资源规划，明确初始用水权。“主要依靠行政措施来促进节约用水的传统做法已经不适应这种情况。开发要求。”

经过长时间的呼吁，今年2月1日，水利部部长陈雷签署发布的《水量分配暂行办法》正式实施。

《办法》全文共17条，首次全面规定了跨省、自治区、直辖市的水量分配，如每年长江流域各行政区域的取水量，跨省、自治区、直辖市以下其他行政区域的水量分配原则、分配机制和主要内容。

水利部副部长周莹认为，“与《取水许可管理条例》和《水资源费征收管理条例》一起，这两部法律法规标志着我国初始水权分配制度的基本建立。”

上海证券报等媒体进一步分析称，这些措施有望全面激活中国水权交易市场。不同地区之间水权转让将成为现实，以市场化的方式促进水资源的合理配置和全民节水。

相比之下，许多专家要理性得多。“要使初始水权分配、获取和转让有序进行，仍有许多细节需要改进。《水资源分配暂行办法》目前基本上只是一个框架。”

悬念:水权法律法规的效力

水权法律法规即将出台。新的问题是，水权立法能一劳永逸地解决中国的水危机吗？在许多学者看来，这个问题不是那么简单。

他们举了这样一个例子:江苏的两个火力发电厂，彼此距离很近，属于一个电力集团，被要求投资2亿元每建一套脱硫设备，以减少二氧化硫的排放。在权衡之下，电力集团决定花2.4亿元在其中一个项目上建两套(因为一套设备的基础设施节省了1.6亿元)，而另一套没有建。后者向前者购买排放权，后者排放的空气体质量符合标准，年平均成本仅为1000万元左右。

最终的结果是，由于排放交易的存在，当地的空气污染一点也没有改善——因为尽管一家达标了，但邻近的另一家发电厂仍然排放更多的污染物。据当时对此事进行了深入调查的《南方之窗》杂志称，出现这种情况的原因在很大程度上直接与当地政府的默许和推动有关。

排污权交易也不例外。

正如明智的经济学家所担心的那样，排放交易是将公共产品转化为市场行为的绝佳方式，但为了成功实现在系统设计之初设定的良好愿望，除了良好的法律和技术手段之外，更重要的是，作为监护人的政府必须具有极端的可信度。否则，结果是极其不可预测的。

在这方面，美国排放交易研究员扎丹德解释说:“羊圈里只有一个缺口，但天亮后你会发现所有的羊都不见了。”

更重要的是，如何保证取水权优先级别设置的合理性，取水指标和排水指标的制定等。如何公平？如何不影响可持续发展？所有这些都在考验各级政府——水资源的“羊”能否看得清楚，在很大程度上取决于这里是否存在“缺口”。

水权分配已成为改革的难点

事实上，在铜梁市出台《办法》之前，重庆市水务局和铜梁县税务局共同制定了铜梁市节水型社会建设规划。根据该计划，必须采取一些措施来节约用水，“水权分配”成为一个关键环节。

铜梁市税务局水务局局长尹远明承认，虽然水利部有一些参考标准，但由于各地的差异，“水权分配”已经成为最难的部分。

“水权分配”是指量化取水权和排水权。计量取水定额时，应根据各单位的实际用水量进行计算。就酒店而言，有多少床位，面积有多大，将使用多少吨水？计算后，将分配取水配额，如果超过标准，将逐步增加。

此外，污水排放的核查也让水利工作者头疼。以造纸厂为例，生产的每吨纸的耗水量是有国家标准的，然后根据消耗、再利用和损失计算排放量。

由于定额限制用水，涉及到所有单位和企业的经济利益，在调查过程中会出现许多不合作的情况。“我们去调查的时候，经常找不到人，他们都以负责人不在为由推诿。”

起初，水务局采取将表格分发给各个街道办事处的方式，然后街道办事处到各个单位进行调查并填写表格。然而，填写的数据往往与实际数据相差甚远。现在，水利局已经成立了几个调查组，对《办法》进行后续补充规定。其主要任务是确定各行业、单位和地区的用水量指标。这是一个巨大而复杂的过程。

这是刘尚斌最近抽查的一家茶馆的情况。事实上，它每平方米的用水量超过20升，但根据它自己的数据，它平均只有0.16升左右。

刘尚斌激动地说:“标准化是最难制定的，而任中的水权改革还有很长的路要走。”