潘岳：从此开启转型进程

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“环境保护”这个词从未像现在这样鲜明地融入这个社会的公共生活。公众对环境的关注已经逐渐从习以为常、没有理由怀疑它、无助了几年，转变为在空.面前奋起反抗公众对环保的表达甚至改变了像厦门px这样的大型项目的存废趋势。公众环境意识的迅速提高和对环境问题的敏感，无疑是近年来环境保护局引发的几次“环境风暴”。然而，最近，这个曾经的“风暴”中心正在酝酿转型——潘岳表示，面对当前严峻的环境形势，更需要的不仅仅是“风暴”，而是缺乏有效的环境和经济政策体系。随后，绿色信贷、绿色保险、绿色贸易、绿色证券等政策相继出台，引起了社会的极大关注。为此，我们采访了潘岳，请他对这些政策的意义和未来的环境保护战略作一个全面的说明。

经济观察:近年来，环保部门发起了许多被称为“环境风暴”的行动，引起了公众的极大关注。然而，自去年7月实施“绿色信贷”以来，国家环保总局最近不断推出“绿色保险”、“绿色贸易”、“绿色证券”等措施。你如何看待环境保护的这一变化？与之前的“环境风暴”相比，有何连续性和创新性？中国的整体环境保护战略有什么新的意义？

潘岳:“风暴”是“重置”环境保护的必要行动。这种效果今天似乎已经实现了。没有这场“风暴”，环境保护就不会进入国家宏观经济决策，环境经济政策也就不会有主动权。然而，“风暴”只能是开始，因为简单的行政措施不仅会降低边际效益，还容易导致权力寻租的弊端，因此有必要及时催生长效机制。环境经济政策是一个长期机制，它是“风暴”孕育三年的产物。其意义在于，中国的环境管理机制将从现在开始转型。

经济观察:你提出今后的环保工作要充分发挥市场的力量。这是否意味着，过去主要依靠行政手段的做法应该大大调整？市场手段和行政手段之间的平衡在哪里？

潘岳:简单的行政手段不能解决环境问题，但简单的市场手段肯定不能解决问题，因为环境是公共产品，具有外部性。温家宝总理在第六次环境保护大会上明确指出，要“从以行政手段保护环境为主转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。”平衡在于“必要”这个词。

《经济观察报》:即将实施的“绿色保险”在多大程度上是强制性和自愿性的？如果要充分动员企业自愿购买“绿色保险”，环保部门准备采取什么激励措施？

潘岳:这仍然是自愿保险。这些天来，我在媒体上看到许多呼吁变成强制保险，一些专家也有这种看法。然而，国家环保总局本身无法做出这样的决定。“绿色保险”的强制性只能由法律规定。《国务院关于保险业改革和发展的若干意见》(国发[2006]23号)提出:“环境污染责任等保险业务应通过市场运作、政策引导、政府推动和立法实施等方式发展。”我们正在努力推进相关立法，努力确定环境污染责任保险的法律地位。例如，建议在《水污染防治法》中建立强制性环境污染责任保险制度，并在相关地方环境保护法中增加“环境污染责任保险”条款。

经济观察:最近推出的“绿色证券”政策代表了一个好主意，但该政策目前仅限于要求公司在上市或再融资时进行环境验证。这种验证的效果有限吗？在为公司设定这些要求时，如何防止这种验证机制成为权力寻租和腐败的新诱因？

潘岳:任何行政手段自然都有寻租的可能，最好的办法就是公开透明。现行的“绿色证券”政策由两部分组成:一是上市或再融资时的环境验证，二是环境信息披露机制。在环保核查机制方面，目前上市公司的标准、程序和核查决策是公开的。在本指引中，除了由环境保护署进行核实外，亦清楚建议引入专家覆核机制，以及透过资料披露及公布，方便公众监督。在环境信息披露制度方面，国家环保总局将统一各级环保部门上报的上市公司重要环境信息，定期通报中国证监会，同时向社会公开披露。我相信更多的投资者可以做出理性的选择。

经济观察:环境保护部门将采取什么措施来确保新的环境和经济政策的实施？环境保护署有何机制确保违法行为被及时、合理地发现、制止和惩罚，而不会使新的法律法规流于形式？

潘岳:说到实践能力，国家环保总局没有强制力。因为在法律地位上，这些经济政策目前还不是强制性的法律；在行政系统中，国家环保总局的权力明显受到横向和纵向的限制。只有两种方式来实施:一是尽快推进政策的立法工作；二是加强与各部门的协商，采取联合行动。

经济观察:绿色信贷、绿色保险、绿色证券等措施，除了需要银行、保险公司和上市公司的配合外，还需要环保部门和其他政府部门的配合。在你看来，到目前为止，这种合作令人满意吗？

潘岳:我已经说过很多次了，宏观经济部门是环境和经济政策最重要的推动者。没有他们，这些政策将永远是be/きだよ/.这一次，三大环境经济政策的指导意见可以在半年内出台，没有他们的大力支持是不可能的。对此我深表感激！例如，中国银监会和中国人民银行积极支持“绿色信贷”；中国保监会积极推进环境污染责任保险制度；中国证监会将环境保护核查列为上市审批条件之一；财政部和国家税务总局积极组织环境税研究，出台生态补偿相关政策，推进试点项目；国家发展和改革委员会推动环境保护价格和收费政策改革；商务部加强了对出口贸易企业等的环境保护审计。也许每个人都不觉得这是一件愉快的事情，但是当许多法律仍然存在的时候，这种进步来之不易。

《经济观察报》:环保部门是否需要相关方加大合作力度？

潘岳:当然，我们需要有关方面更多的合作，因为新的环境和经济政策体系是一个庞大的系统工程，如果各部门不能很好地协调和合作，它肯定会流产。

《经济观察报》:如果不同部门之间存在权力冲突或推诿，该怎么办？

潘岳:环境经济政策在中国的政策实践中没有得到贯彻。一个很重要的原因是，它涉及到各部门、各行业、各地区之间的权力和利益的调整。这是该系统的一个固有障碍，目前只能以最大的诚意和最强的复原力来弥补。国务院节能减排工作规划明确要求，各有关部门要切实履行职责，密切协调配合，尽快制定减排配套政策措施。为此，国家环保总局愿意无条件地与有关主管部门合作，积极协调，争取理解，并愿意发挥支持作用。

经济观察:据统计，中国7555个大型重化工业项目中，81%位于河流、人口密集区等环境敏感区；45%是重大危险源，但相应的预防机制存在缺陷，导致污染事故频发，环境污染严重，危害公众健康和社会稳定。除了完善环境事故的事后处理机制之外，我们还应该完善事前分配机制吗？

潘岳:国家环保总局一直主张，当地公众必须有权参与、表达和监督对当地环境至关重要的大型项目的建设。因为公众是环境中最大的利益相关者，在法律框架和相对完善的程序设计下，他们的意见应该被决策者仔细考虑。#新页面#

经济观察家:在严重影响环境的项目开始之前，受影响的人们在哪些方面有更大的发言权？

潘岳:就是对区域发展规划进行环境影响评价，在环境影响评价中引入公众参与。这样，我们就可以避免重复厦门海沧事件。尚未颁布的《规划环境影响评价条例》已写入区域发展规划环境影响评价公众参与的程度和操作程序，这是一个非常重要的进步，也是与《环境影响评价公众参与条例》和《环境信息公开办法》相一致的重要规定。这是国家环保总局三年来的辛勤工作。它原本预计在8月和9月发布，但现在正在紧张的磋商中，并尽一切努力在今年上半年发布。

《经济观察报》:您最近的文章指出，应该计算两个账户，一个是当前高污染、高能耗发展模式的成本和未来，另一个是经济增长模式转型将带来多少成本。我们应该如何计算这两个账户？需要什么条件？在计算这两个账户的基础上，我们应该达到什么目标？

潘岳:发达国家在人均国内生产总值8000美元阶段基本解决了国内环境问题，但当我们的人均国内生产总值低于3000美元时，将会出现严重的环境危机。我们应该再发展十年，赶上他们，然后进行治理，还是现在就开始转型？要回答这个问题，两个账户必须尽快结算。首先，按照目前高能耗、高污染的模式，即不实施新的环境和经济政策，我国传统重化工业的发展能有多大，何时会出现难以承受的突发性环境和资源危机？第二是新的环境和经济政策实施后，国内生产总值将下降多少。财政收入会下降多少？转型的成本是多少？中国的经济和社会能负担得起吗？如果这两个账户数不清，中央政府决策的科学依据就会减少，双赢之路就会陷入困境。

至于如何计算，当然，所有宏观经济部门应该联合起来，成立一个综合小组，从各个部门和研究机构收集数据和人才，进行联合研究。我们之前所做的绿色gdp核算是朝着这个方向迈出的第一步。没有哪个部门能单独完成这种研究。国家环保总局欢迎任何部门带头发起这个项目。我们愿意贡献所有的成果和数据，无条件地加入研究项目。

经济观察:中国的环境保护工作长期受到地方保护主义的困扰。在您看来，在实施新的环境经济政策时，它是否也会受到这方面的困扰？你打算如何解决这些问题？

潘岳:从目前实施的“绿色信贷”来看，这个问题确实存在。但这个问题与当前的体制结构有关。最好的办法是建立一个集成各种功能的高级统一协调机制。对于环保部门来说，如果短期内无法实现整体的垂直度，就必须保证环境执法和监测的垂直度。

《经济观察报》:你谈到了环境不公平，比如城乡之间、东西方之间、贫富之间的不公平等等。要实施的环境经济措施能在解决这些问题上产生一些结果吗？

潘岳:在七项环境经济政策中，“生态补偿机制”与社会公平最为相关，也是我最关注的领域之一。具体来说，是指发达地区基于对欠发达地区财政转移支付、城市对农村、富人对穷人、下游对上游、受益者对受害者、两高产业对环保产业的补偿政策。这一政策不仅是环境和经济的需要，也是政治和战略的需要。目前，大多数发达国家都采取了生态补偿政策，并取得了显著成效。

目前，我国有一些新生的生态补偿政策，如天然林保护。但是，没有统一的政策框架和实施计划。许多好的政策设计莫名其妙地陷入了部门利益的“进一步协调”之中。今后，生态补偿政策的构建应以保护水源为重点。选择典型流域开展饮用水源保护补偿、流域跨界污染控制补偿、跨流域和上下游流域水资源优化利用补偿、流域生态环境效益共建共享等试点。试点一旦成功，将有助于主体功能区划和产业布局的调整，为进一步实现社会主义公平价值奠定基础。

经济观察:你在媒体上说环保需要公众参与和环保信息的公开。中国近年来取得了哪些进步？你认为这种进步够了吗？还有哪些领域需要大力开展？

潘岳:环境是一个公共利益，环保部门应该成为一个更加透明、公开和现代化的部门，这是由环保部门的职能性质决定的。因此，近年来，国家环保总局非常重视公众参与和透明管理，以及与NPC、CPPCC、媒体、民间社会和学术界的互动。

从立法的角度来看，公众参与在过去两年中取得了很大进展。2005年圆明园听证会后，《公众参与环境评价暂行办法》出台，首次明确公众参与必须纳入建设项目环境评价，并对其程序和规范提出了明确要求；2007年国务院颁布《信息公开条例》后，国家环保总局首次颁布了《环境信息公开办法(试行)》，强制各级环保部门公开规定的环境信息；在下一步即将出台的《规划环境影响评价条例》中，要求在区域发展规划的环境影响评价过程中建立更高质量的公众参与环节。这些法律法规可能无法立即有效实施，但它们为公众参与重大环境事务创造了一个新的空空间。只要我们继续玩游戏，我们将成为一个硬系统，就像环境影响评估法。

从民间的角度来看，近年来，一些可以记录在环保史上的重大社会事件都发生在一些大型项目周围。公众对参与空的需求正在飙升，对环境的敏感性也在迅速增加。未来几年将是一个关键时期。公众参与能否成为解决中国环境问题的积极力量，能否拓展公民社会的新空空间，检验统治者和公众的远见和智慧。

经济观察:总的来说，你如何评价中国当前环境危机的紧迫性？

潘岳:关于近年来环境危机的事实和数据，我已经说得太多了。如果要总结，我想打个比方:这是一场竞赛，一方面是资源和环境风险的迅速积累，另一方面是经济实力的迅速增长。我们要决定的是火车什么时候开始掉头，以及它会以什么速度、力量和技巧掉头；当你转身时，你是否能避开暴风雪或沙尘暴；在掉头过程中，如何保证公交车上的乘客不撞得太猛，公交车上的货物不掉下来等。但是这个头恐怕必须调整，因为前面是龙卷风的眼睛。

《经济观察报》:我们应该如何改变政府职能以应对这种大转变？

潘岳:我在宏观经济部门工作了十多年。和很多同事一样，我支持通过经济改革来推动政治体制改革。但目前，我认为我们应该走以科学发展观为指导的行政体制改革之路，推进政治体制改革。

《经济观察报》:还有什么？

潘岳:我呼吁，是时候关注环境文化和道德了！以前谈论环境保护是一个技术问题；近年来谈论环境保护是一个经济、社会甚至政治问题。这是社会思想的一次飞跃。但是还有最后一步，那就是文化伦理。西方发达国家已经在技术、经济、社会甚至政治上较好地解决了国内的环境问题，但没有解决文化伦理问题。他们仍然是一个高消费的物质社会，但是成本已经通过全球化转移到国外。为了实现从传统工业文明到生态文明的转变，实现和平崛起，中国必须塑造一个新的社会。在这个社会中，物质的不断占有不是人们的最高目标，精神生活和精神约束可以与物质欲望平分，这是文明转型的根本出路。这正是中国传统文化中最珍贵的传统。从儒家的“天人合一”，道家的“自然法”，到佛教的“众生平等”，都是宝贵的思想资源。因此，我呼吁我们重新审视中国传统文化，寻找重塑我们心灵的源泉。