城市水务市场准入开放五年间

本篇文章3050字，读完约8分钟

2002年12月27日，建设部发布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，相继出台的《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加强市政公用事业监管的意见》等一系列文件，系统规划了包括城市水务在内的城市公用事业改革开放的“路线图”，决定了地方政府尤其是市政府开放的“政治正确性”。 与此同时，国家发展和改革委员会、国家环保总局等部门也出台了有关城市水务市场准入和开放的政策文件。

20世纪90年代，外国水务公司开始直接投资中国城市水务，各地出现了零星的尝试性合作项目，以bot为主要合作方式。然而，由于缺乏政策供给和操作经验，潜在的问题逐渐开始显现。中央政府有关部门提出的一整套政策文件，将准入和规范操作结合起来，无疑成为城市水务改革开放健康发展的“及时雨”。

五年来，城市水务市场准入和开放深入发展，多元化投资经营主体格局逐步形成。不同经济成分、不同竞争优势、不同经济规模、不同国家的企业纷纷进军一、二、三线城市水务领域。虽然没有严格的统计数字，但目前中国所有城市，包括四个直辖市、所有省会城市、大多数地级市和一些县级市，基本上都有由“外来者”投资和运营的水利项目。这些项目有多种形式，如单一bot、tot、委托运营等。、以及水企业的股权交易等。强大的城市水务投资者更倾向于直接向终端客户提供服务，并实施全面的资产管理。

2007年12月21日；北京首创股份有限公司与湖南省人民政府签署战略合作协议。根据协议，首创股份将以bot方式协助湖南省完成“三年覆盖计划”下城市污水处理厂的建设和运营。这种深入全面的合作凸显了首创集团在城市水务领域中成长最好的企业的品质，也显示了政府与企业携手治理污染的良好关系。

如果说首创是一只超级成长型股票，那么威立雅就是一个超级大蓝筹股——“百年老店”，世界500强之一，专注于包括城市水务在内的环境服务，是中国水务领域投资最多、项目最多的公司。此外，还有大量的二、三线优质企业补充威立雅和首创的“双子”。

这些“闯入者”的整体良好表现促进了竞争，提高了企业技术创新和效率提升的动力，提升了企业的管理能力和服务水平，为城市建设提供了增量资金，改善了城市投融资和水务设施的建设和运营，为我国城市水务和城市水安全的健康发展做出了应有的贡献。

在开放和规范城市永久性市场的过程中，建设部根据“公开、公平、公正”的原则规定的招投标制度，为市政府选择合格的最佳合作伙伴和投资者之间的公平竞争提供了前提条件。由于以往一些城市水务项目没有采用招投标方式，不同程度地存在经济和法律缺陷，在项目实施过程中出现了各种纠纷。一些投资者在非竞争条件下获得了“非股份”合同条件，造成了不利的社会影响。

特许经营制度的建立和完善是城市水市场放开制度创新的一个重要方面。特许经营制度内容丰富，最明显的特点是投资者不仅要与代表政府的经济实体签订经济、技术和管理方面的商业合同，还要与政府或授权机构签订特许经营合同。特许经营制度的实质是在政府和企业之间建立一种新的关系，改变政府直接投资和直接经营导致政府和企业模糊、责任不清、越位和缺位并存的局面。此前，大多数合作项目只是准备了一份措辞粗糙的非正式文件，有些甚至由市长签署了“白条”。权利、义务和责任模糊不清，纠纷导致政府和企业亏损，公共利益不可避免地受到损害。从这个意义上说，特许经营制度的建立不是空，而是适应改革开放实践的迫切需要而产生的。关于特许经营合同的性质，学术界存在着行政合同与民事合同的争议。由于中国没有行政合同，这个问题暂时还没有定论。在实践中，关于合同纠纷的解决，一般都同意选择国内仲裁机构进行仲裁。

在与投资的互动过程中，政府的能力得到了显著提高，尤其是咨询机构的参与大大提高了谈判水平。以前，合作项目的合同文本由投资收益提供，大多数争议解决机构选择海外。争执过后，中方常常因为成本高而拒绝。特许经营制度实施后，政府通过特许经营合同、股权结构安排或设立独立董事等特殊安排，保证政府对项目的控制和监督；成熟的投资者也充分意识到城市水务的特殊性，愿意在法律和合同的监管和保障下与政府沟通，开展正常的业务活动，树立“公平与效益并举”的企业形象。威立雅上海浦东供水公司董事长米格列斯承认，政府任命的独立董事对公司来说是一个非常重要的角色，他能及时带来政府政策和规划方面的信息，这对公司的决策非常重要。他透露，自公司成立以来，独立董事并未行使否决权。

众所周知，城市水市场是向公众开放的，投资主体和经营主体的多元化是手段，而目标是促进竞争、提高效率和提高服务水平。投资者通常避免与其他从业者进行比较，但建立一个有竞争力的基准是一个不争的事实。例如，水价的调整应该检查成本。在过去，政府直接投资和经营，这不可避免地导致了“内部进入”现象。“局外人”的进入和存在无疑为参照和比较提供了一个参照系。

当然，效率的提高应着眼于新技术的应用和企业管理水平的提高。中标人在更长的时间维度和商业平台上优化资源配置，实施公司化整体运作，避免总体规划与实际运作脱节和短期行为，在经济上是合理的。我们经常看到的是，空的相关房源规划和专业规划都非常细致，但在资金投入和安排方面缺乏规划和操作，基础设施建设安排缺乏优化设计，或者存在短缺或浪费，这在经济上是不合理的，自然影响到城市水务整体效率的提高。

据说市场必须谈论价格，但以前经常提到或讨论的话题是“低价出售”。广东省廉江市一家外资企业的供水工程和长春市一家外资企业的污水处理工程经常被讨论，这些都是由于项目合同条件方面的信息不对称和经济不合理造成的，使得项目不可持续。现在，由于招标制度下的竞争，讨论的话题变成了“以高价获得项目”。前一段时间，所谓的水利项目资产溢价辩论的核心问题是担心高交易价格会转移到消费者身上。事实上，与一般商品交易不同，特许经营合同的合同条件、资产边界和经营期限对转让价格有显著影响。其他因素，如投资者对水用户增加的判断、对增值服务效益的预期、企业获取资本的成本以及企业在资本市场的运作，都是影响价格的重要因素。置换法评估的价格难以反映资产和企业的公允价值。

在很多场合，市政府相关部门经常被问及:城市水务引入投资者的动机是因为引进资金还是机制改革？一般的答案更多的是后者，而引入资本的话题总是被忽略。避免“圈钱”的嫌疑可能会有困难。然而，由于城市化快速发展，城市用水面积不断扩大，用水户不断增加，水质标准和水环境保护要求不断提高，城市水务所需的工程建设资金和运行费用需求不断增加，差距较大。授予投资者城市水务特许经营权，盘活现有资产，合法合理地获取建设资金，无疑是市政府的一个很好的选择。然而，业内人士经常批评说，用于振兴水资源资产的资金往往没有指定用于城市水务。这一部分是一个很长的故事，它检验了城市政府控制市场的能力和城市建设项目顺序的科学安排。

改革将不可避免地涉及利益的重新分配。城市水市场的准入和开放不可避免地会触及既得利益，因此不同的声音不可避免地会出现。正如多元化投资者的出现促进了竞争一样，不同声音的存在对于不断纠正偏差、鼓励方案、促进城市水务健康有序的改革和发展、有效维护和平衡包括公众在内的所有利益相关者的权益具有重要意义。正是在这种意义上，近五年来，有关放开城市水市场的研究和讨论，确实呈现出百花齐放、百家争鸣的可喜局面。相信中国城市水务改革与发展在知识与实践的相互挑战中取得了更大的成就，为落实科学发展观、建设小康社会、提高人民生活水平做出了更大的贡献。