《环境保护法》修订应关注若干问题

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目前，《环境保护法》在立法宗旨的确立、适用范围的确定、立法体例的安排、管理制度的建立、基本原则的确立、基本制度的构建以及法律责任的构成和实现等方面都出现了一些问题。《环境保护法》的修改涉及到一些重要的理论和实践问题，本文从以下几个方面进行了探讨。
首先，明确立法地位:应由全国人民代表大会通过
目前，单独制定或修改环境法的频率正在放缓，环境立法在管理体制、制度和机制上的协调也越来越完善，国外有许多常规的、成熟的经验可供借鉴。因此，修改《环境基本法》的条件现在已经成熟。
1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了中国现行的《环境保护法》。《环境基本法》属于国家基本法，应由中国全国人民代表大会通过。全国人民代表大会通过《环境保护法》的，应当按照《立法法》的规定，指导和协调其他环境法律、法规和规章的制定和实施。这种基本法加特殊环境立法的模式在日本、俄罗斯、匈牙利等国家已经取得了成功，与我国刑法、民法、诉讼法等主流部门法的立法模式基本一致。
作为全国人民代表大会通过的立法，应该以宪法为基础，在总则中明确指出中国环境保护的基本价值和目标，宣布国际国内环境保护和国际合作的政策，赋予有关国家机关环境保护的责任，确立公民的基本环境权利和义务，充分肯定和发挥公众参与的作用。在具体规定中，即在制定专门的环境立法时，应该对市场经济条件下的环境保护作出全面的规定。
如果修改后的《环境保护法》仍由全国人大常委会通过，那么修改后的《环境保护法》应该建立一个不同于个别环境法的特殊调整机制的综合调整机制。其作用应定位在以下四个方面:一是确立科学发展观的法律地位和实现途径；二是采用综合决策与区划、整合与综合调整机制等综合调整方法；三是协调个别环境法的制定、修订和实施，解决它们之间的冲突；四是弥补个别环境法律、法规和规章在光污染和振动污染控制、环境规划、许可、环境调查、综合决策、环境市场准入和运行、环境信息、风险防范、环境应急、污染纠纷处理等方面的应用问题。
第二，立法体例的设计
参照中国基本法和外国环境基本法的立法体例，修改后的《环境保护法》的立法体例可以安排如下:
第一章总则，指明立法目的，设定适时、适当、适宜和适当的范围，明确中国环境保护的基本理念和中长期目标，宣布环境保护。第二章规定了环境保护的义务、权利和义务。第三章规定了环境保护的综合法律调整，包括综合制度和综合机制两个方面。第四章规定了自然资源和生态保护的特殊法律调整，包括生态补偿、森林和国家森林公园保护、水土流失治理和防沙治沙、淡水和海洋生态保护、野生动物保护、草原保护、耕地保护、自然保护区保护、自然和历史遗迹保护、风景名胜区保护、基因风险控制等。第五章规定了环境污染防治的特殊法律调整，包括淡水和海洋污染的防治，空气、土壤、噪声、振动、固体废物、有毒有害物质和能源的防治，以及放射性污染和电磁辐射污染的防治。第六章规定了突发环境事件的应急处理，包括突发生态保护事件和环境污染事件的应急处理。第七章提出了环境教育、环境科学技术的发展和环境文化的培育。第8章规定了环境保护方面的国内合作和国际合作。第九章规定了环境纠纷及其法律解决方式，包括环境纠纷的类型和原则、调解、仲裁、民事诉讼、公益诉讼、刑事诉讼、环境信访、社会组织和律师的协助和救济。第10章规定了法律责任。第二章XI是补充规定.
三.适用范围和基本原则的界定修订后的《环境保护法》应包括国内外相关的生态破坏预防、生态环境建设、生态安全维护、污染防治、资源利用和恢复、特殊环境保护等事项。在适用领域，它应包括我国的领土及其管辖的其他地区。
根据中外环境法的研究成果，环境法可以概括为:经济社会发展与环境保护相协调的原则；预防为主、预防为主、防治结合、全面、整体、全过程解决环境问题的原则；了解环境保护的原则；在政府的领导下，发挥市场机制和公众参与的作用，如开发商保护、用户补偿、污染者控制、破坏者回收、消费者最终承诺、受益者负担、监管者负责原则和比例原则。此外，环境安全和国际合作也包括在基本原则中。第四，重要法律制度的建设和完善中国的《环境保护法》在修改时应建立全面的、专门的调整体系。综合法律调整制度应包括规划制度、综合决策制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、许可制度、落后设备、技术和工艺淘汰制度、环境标准制度、环境监测制度、公众参与和环境信息公开制度、限期治理制度、现场检查制度、环境所有权制度、环境税、信用和价格制度、通过土地、能源、物资供应和污染总量控制等。专业体系建设应从生态保护和污染防治两个方面进行挖掘。
体系建设应体现以下特点:一是以实施可持续发展战略为指导思想；第二，环境民主、环境权和环境公益保护是环境法的标准；第三，认真总结、广泛借鉴、发展和借鉴适合中国国情的先进环保机制；四是推进环境法律体系的系统化和一体化，注意与国际条约和国内其他部门法律体系的衔接。
五、处理环境纠纷和追究法律责任的机制安排
修改《环境保护法》。在责任形式上，有必要整合民法、行政法的规定，特别是现有的环境法律、法规和规章，并加以丰富和发展。根据主体的不同，环境法律责任应分为自然人、国家和单位的环境法律责任；根据法律责任的性质和目的，环境法律责任分为环境违宪责任、行政责任、民事责任和刑事责任。修订后的《环境保护法》的法律责任部分还应规定以下内容:一是落实行政首长的责任；第二，在环境行政处罚方面，设置了“区域审批限制”措施；第三，对行为的处罚可以根据违规次数和天数计算，对有害结果的处罚可以根据损害后果的一定比例计算；第四，设立环境公平责任、环境侵权责任和环境合同违约责任。第五，规定连带法律责任。在权利救济方面，应结合相关司法解释，明确污染损害和部分生态损害的无过错民事责任制度、因果关系推定或反证制度和举证责任倒置制度，并建立环境责任保险、环境损害赔偿基金、社会组织和律师的援助和救济等制度。如果可能的话，可以为一些环境抽象行政行为建立行政诉讼制度。
(作者:中国社会科学院法学研究所)