公用事业企业改革应强化政府控制力

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城市供水是城市公共事业的重要组成部分，对城市经济和社会发展具有全局性影响，直接关系到城市发展和正常运行，关系到政府形象和社会稳定。

“为了解决公用事业企业存在的政企不分、产权不清、责任不清、效益低下等问题，城市供水企业自20世纪90年代中期以来进行了积极的市场化探索，其中不乏成功的范例和失败的教训。尤其需要认真反思改革中的失败事例，认真吸取教训。”中国城市供水协会副会长、辽宁省城市供水协会会长张国祥在接受记者采访时表示，中国公用企业改革的重点在于加强政府管制，放开经营机制，改善改革环境，积极稳妥地探索。

教训和反思

深刻理解城市供水企业的特点、政府的依赖性、社会环境与供水企业改革的协调性，有利于推进城市供水企业的市场化进程。为此，张国祥认为有几点教训值得反思:

一个教训是:固定的用水量和买水价格，甚至固定的投资者回报率，使投资者没有市场风险，公用事业企业单方面承担经营风险和困难。

1995年，沈阳市政府决定将沈阳第八水厂的一半资产出售给中法(香港)水务投资公司。沈阳供水公司与外方签订了销售合同，并成立了一家合资公司，即中法(沈阳)水务有限公司，合作期限为30年，年平均回报率为18.2%，最高回报率为21%。1996年，根据沈阳市政府和市建委的要求，沈阳市自来水公司和汇金中国有限公司以BOT方式合作建设了第九水厂。项目日供水能力10万立方米，总投资2500万美元，全部由外方投资。合作期限为20年，年均投资回报率为17.325%(年均投资回报率为3600万元)。当时，市政府承诺每年从城市建设计划中拨款。自1999年底以来，城市建设资金一直没有拨付，导致拖欠外国投资回报)。到2000年，沈阳供水公司在这次交易中损失了2亿多元。

教训2:政府主导的盲目上市会让企业在水价和政府补贴不到位时陷入困境。

1998年，沈阳市政府尝试改革城市公用事业产权制度，委托香港百富勤经纪公司通过融资方式重组燃气公司、供水公司和客运集团，成立公共发展集团。1999年7月，沈阳供水公司、客运集团经纬客运公司、申海热电公司等优秀资产打包成立沈阳公共发展有限公司，并于1999年底在香港h股上市。因此，“沈发展”拥有水务公司原有的八个水厂的资产和经营权，沈阳水务公司已成为一家经营管网配水和销售服务的企业。为了保证股票有一个好的发行价和达到18%的利润率，水务公司和“沈发展”水务公司之间形成了贸易结算关系。自来水公司向自来水公司销售自来水，制水成本从原来的0.51元/m3提高到1.14元/m3。最低供水量为150万吨/天。由于结算造成的价差和重复增税，每年损失约3.45亿元。

第三课:急功近利，违规操作，违反市场经济规律，结果适得其反，政府失控。

辽宁省铁岭市清河区供水公司独立经营时，尽管管理水平低，经营状况差，但仍有少量盈余。即使在设备和管网改革以及供水服务投资增加(主要通过银行贷款)的情况下，企业仍然可以在没有政府投资的情况下保持平衡。2004年7月，当地政府强行将亏损严重、群众意见最大的供热公司(当时供热公司累计亏损和所欠外债高达1000万元)转让给供水公司，成立了清河区自来水供热公司。两家公司合并后，由于电价和燃料价格上涨，合并后的公司亏损300多万元(水费100万元，取暖费200万元)，取暖费没有调整。

2005年7月，政府引进了亏损严重的合并公司的投资，并出售了部分国有资产。当时的计划是国有控股、职工参股和一些社会法人参股。有两家私营企业前来谈判。由于政府急于卸下包袱，它与农民企业家吴晓东签订了一份合同，后者投资700万元成立了东风供水有限公司，该公司于8月份正式上市，经营期限为30年。截至2006年5月底，合资公司的亏损增加了300万元。

加强政府监管

推进城市供水企业市场化是一个完整的体系，包括市场开放、特许经营制度的建立、政府职能的转变、企业管理机制的转变、价格机制的合理化以及政府监管体系的建立和完善。张国祥认为，供水企业的市场化改革不应该是“一次卖”、“一次放”、“随卖随换”、“先卖后买”。

我国公用事业市场化改革的目的是转变公用事业企业的经营机制，提高公用事业的社会效益和经济效益。具体目标是投资主体多元化，引进外资、先进管理和技术人才，这是中国改革开放初期需要解决的问题。

“目前，解决中国资金问题的途径和方法有很多。有足够的融资渠道和热钱可供公用事业使用。关键是国家政策问题、先进技术和管理问题。中国与国外有一定的差距，主要是在观念和公用事业方面。并非所有国外先进的管理和技术都适合中国不同的城市。从沈阳的实践来看，引进外资后，先进的技术和管理并没有进来。”张国祥说，市政府是城市公用事业投资和管理的主体。在市场经济环境不完善的现阶段，市场化必然会与公共利益和政府利益对立。特别是在我国公共服务产品价格调整机制尚未形成，政府对公用事业市场化的特许经营和监管机制不完善的情况下，简单提及市场化会带来很多问题。

为此，张国祥认为，我国公用事业企业改革的重点应该是加强以政府控制为核心，建立以政府投资为主、社会资金为辅的多元化投资机制；建立价格调整和价格监管机制，使公用企业能够正常维持生产服务和公众的合理负担；建立基于现代企业制度的公用事业和企业管理机制。

他建议，首先，我们应该借鉴欧美等市场经济成熟国家公用事业市场化改革的经验，政府应该管好所有权，放开经营权。也就是说，公用事业的投资主要由政府进行，国家所有权保持不变。公用企业的经营权实行标准化招标，委托具有先进管理经验的管理团队经营管理。政府应依法实行特许经营，并对公用事业管理集团进行监督，以确保政府和公众的利益不致丧失。

第二，加快完善公用事业市场化改革的客观条件，如建立水、电、气、热、公共交通等城市公共服务产品的价格市场形成机制，使其与公用事业成本相适应，为公用事业的正常运行创造条件，减少对政府投资和补贴的依赖，逐步妥善处理公用事业历史遗留问题。条件成熟的地方，可以探索投资主体多元化。

第三，推进公用企业经营机制的转变，这是当前公用企业改革的重点。通过管理机制的转变，可以调动广大职工的积极性，提高劳动生产率、企业经济效益和社会服务效益。试点要启动、稳步推进、不断深化，收费、管网维护和社会服务实行委托管理。像日本和韩国的城市公用事业一样，经营权可以在所有权不变的前提下委托。鼓励国内外有经验的管理团体进入和参与我国公用事业企业的经营管理，也鼓励公用事业企业组建管理团队。在所有权不变、政府控制不变的前提下，放开经营权，确保公用事业改革的平衡和健康。

第四，加大各级政府对城市公用事业基础设施建设的投入，以跟上城市发展和人民生活水平提高的步伐，改变公用事业政府融资难、外资进入难、企业融资难的局面，彻底扭转我国公用事业企业亏损增加、经营困难的局面。

第五，国家应根据不同情况对公用事业市场化改革进行分类指导，总结前一阶段市场化改革的经验教训，提出指导性政策。防止地方政府从本地实际出发，无视公用事业的特殊规律，搞“一刀切”和行政命令。记者张峥