中国推进市政公用事业改革应吸取国外启示

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在法国和智利，通过特许经营，在确保政府对公用事业所有权的基础上，将公用事业的经营权授予开发建设公司，从而将城市公用事业的建设和运营与企业的市场行为结合起来。获得特许经营权的企业具有独立的法人地位，能够按照市场机制的要求自主经营，自负盈亏。一方面，为公共事业建设提供资金保障；另一方面，它降低了成本，提高了公共事业的建设和运营效率。虽然法国和智利的国情不同，但各自的实践充分表明，特许经营是市政公用事业市场化的重要形式。法国和智利市政公用事业领域特许经营的经验值得借鉴。

市政债券融资体系是解决公用事业资金短缺的重要渠道。

从美国的经验来看，收益债券在市政债券中的比重越来越高，收益债券在市政建设融资中发挥着越来越重要的作用。为了解决我国城市化进程中地方公用事业面临的资金缺口和融资困难，美国发行市政债券的一些成熟经验值得借鉴。从现实来看，当一般责任债券不能在短时间内发行时，可以先发行地方市政收益债券。目前，中国只有两种主要的债券:国债和公司债券。由于收益债券具有公司债券的一些特征，可以以公司债券的名义率先突破，通过发行公司债券为市政公用事业建设筹集资金。事实上，近年来，一些城市建设投资公司和基础设施投资建设公司发行的用于城市公用事业建设和重大基础设施建设的公司债券具有收益债券的一些特点，应在不断总结经验的基础上进一步完善和规范，使之更加符合国际规范和中国国情。

目前，我国市政债券全面发展的条件尚不具备，短期内难以发展类似一般责任债券的地方政府债券。就我国现行的行政管理体制而言，中央与地方的权力和财权划分仍不规范，地方政府的职能定位仍不合理。一些地方政府，特别是一些市县和相当数量的乡镇政府，有相对较高的隐性负债。此外，地方金融负债缺乏强有力的制度约束，地方政府发行债券融资的必要制度条件也不具备。一方面，我国地方财政不独立，预算约束软，地方政府不是真正的最终支付者，中央政府往往成为地方债务的最终债务人；另一方面，地方政府内部没有合理的监督和制约机制，地方政府和立法机关之间可能会有一种强烈的相互勾结的冲动，以便从上级政府那里获得更多的好处。正因为如此，中国现行法律不允许地方政府发行债券。然而，市政债券融资制度可以成为解决我国公用事业资金短缺的发展方向。

竞争是提高市政公用事业效率的根本途径。

英国市政公用事业民营化改革的最大贡献在于，它客观上为竞争机制在市政公用事业中的应用创造了制度环境。经济效率来自竞争。如果不充分发挥竞争机制的积极作用，单纯的私有化并不能提高城市公用事业的经济效率。虽然英国的私有化运动不适合中国，但值得承认的是，它将竞争引入了市政公用事业领域。我国市政公用事业改革应着力推进市政公用事业监管体制改革，放宽民间资本进入壁垒，尽可能发挥市场竞争机制的作用，从而有效提高市政公用事业的经济效益。

政企分开是政府管理体制改革的关键。

在英国私有化改革之前，市政公用事业实行的是以政企一体化为特征的政府管制制度。20世纪80年代初，英国从电信业开始，先后将电力、燃气、自来水供应、铁路运输等主要公用事业私有化。，同时，对这些行业的政府控制系统进行了重大改革。其改革的核心内容是从根本上调整政企关系，即将政府直接干预企业经营活动的政企关系转变为政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，从而实现从“政企一体”的政府控制体制向“政企分开”的体制转变。这无疑为我国市政公用事业市场化改革提供了一个有经验支撑的重要思路。政企分开在市政公用事业市场化改革中的关键作用是:在政企分开的管理体制下，企业作为市场主体可以形成必要的运行机制；政府从市政公用事业的垄断经营者转变为竞争性运营的组织者，提高了政府监管的效率。英国市政公用事业实行政企分开的管理体制后，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动。企业按照政府颁发的营业执照的有关规定和市场经济原则开展生产经营活动，实现了企业管理机制的根本转变。

政府管制政策的目标是实现有效竞争。

从英国民营化改革的经验来看，在制定有效的面向竞争的市政公用事业政府管制政策时，可以考虑采取“自然垄断业务与非自然垄断业务分离”的政策。一般来说，市政公用事业具有自然垄断性，但具体的市政公用事业既有自然垄断业务，也有非自然垄断业务。显然，对于自然垄断企业，只有一个或几个企业应被允许经营，以保持规模经济；然而，如果非自然垄断业务的规模经济不显著，它可以由许多企业竞争经营。总之，同一行业的不同业务可以区别对待，以实现有效竞争，真正提高行业整体效率。