公用事业民营化的陷阱

本篇文章6540字，读完约16分钟

周林军

公用事业民营化是近年来非常热门的话题，这导致了人们不同的利益预期。一些政府官员希望公用事业的私有化能使政府腾出一定数量的公共财政资源来满足更迫切的社会需求。一些公共企业希望私有化能给企业更多的自主经营权。一些消费者希望私有化能让他们享受更好更便宜的服务。一些投资者希望私有化能为他们自己的资本空找到新的利润空间...

公用事业和公共利益

公共事业有各种不同的学术定义。有人认为它属于基础设施行业，有人认为它属于自然垄断行业，有人认为它属于网络服务行业，有人认为它属于政府管制行业，当然，有人认为它属于社会必须提供的一种“优秀产品”...

早在19世纪中期，jonny miller就以学者的敏锐指出了公用事业对现代社会形成的决定性影响。以交通运输为例，他说:“快速和廉价的交通运输使消费者不再局限于附近的商店……有一种趋势是整个国家都融入一个大城市……并消除地方分离主义的不利因素。”

尽管人们有各种心理偏好，但公用事业使人们有相似的消费行为。在一个城市里，劳斯莱斯轮胎和工薪阶层的鞋子总是有机会在同一条路上行驶。宴会厅里美味的食物和贫民窟里粗粮的烟火可能都来自同一家煤气公司的管道。橱窗里的珠宝在价格上与街上的廉价珠宝非常不同，但当公共照明系统失灵时，它就会黯然失色。公用事业的出现使人类摆脱了原来的离散状态，步入了现代社会的关系联系和空收敛。关于公用事业的各种学术定义或理论解释并没有阻止人们达成一种共识，即世界上没有任何一种经济产业能够像公用事业那样涉及如此广泛的公共利益。

既然公用事业的法定服务对象是公众。这样，公共事业民营化的目标就很容易确定，这有助于进一步提高现有公共服务的质量，扩大服务范围，降低消费成本，提高社会福利水平。

城区的公交线路已经私有化。当媒体不断报道主干道上新增的豪华巴士时，一些居民非常愤怒。为了降低成本，原来的运营商在该地区停止了乘客很少的线路。一个机场把最好的位置转租给了私人，那些饥饿的乘客不得不面对一碗50元的高价面条解开他们的包。一条长约20公里的县级公路的建设权和运输权分别授予了五家私营企业，每天面对五个收费站，满腹牢骚的司机只能留下钱来买路...如果私有化的最终结果降低了公共服务的水平、范围和数量，减轻或加重了公共消费的负担，这将违背改革的初衷。

值得注意的是，目前在讨论公用事业民营化时，人们似乎过于关注民营化的资源配置功能，而对公共服务的质量、范围和价格的变化或公共福利的改善和增加关注不够，但事实上后者才是问题的核心。它关系到公用事业民营化的目标是必要的、合法的还是合理的。

自然垄断和行政垄断

公用事业最重要的经济特征是“平均成本随着制造商规模的增加而不断降低”，这就是我们常说的“自然垄断”。公用事业的自然垄断特性导致一些人在政策和法律上强烈主张。长期以来，中国在保持自然垄断和规模经济的主导思想下，一直追求严格控制公用事业“过度进入”和“重复投资”的行政手段。在这种制度下，自然垄断相当于变相的国有资本垄断，其他经济成分根本无法进入。

理论上，垄断可以分为两种类型:自然垄断和人为垄断。前者来自市场竞争后的“自然化”集中，属于经济垄断范畴。后者来自于人为强制的“授权”集中，属于行政垄断的范畴。当垄断从市场竞争的必然结果异化为行政特权的强制结果时，它从根本上违背了自然垄断的经济原则。

然而，理论图景的逐渐清晰并不能完全反映具体操作的准确性。几年来，一些地方在打破传统的国有资本垄断方面取得了突破，但一些民营化进程仍遵循计划经济体制下的行政决策模式。例如，当一位行政首长访问一个外国时，他与一家外国公司一拍即合，并在回国后立即指示该市的供暖公司与该外国公司建立合资企业。当一个城市的公共交通行业要私有化时，行政部门制定的招标条件规定，只有在这个城市经营这个行业10年以上，总资产达到10亿的企业才有投标资格，原来的国有公共企业仍然入围。在一些地方，在制定公用事业特许经营条例时，主管部门的资质认证和行政审批仍然是最关键的条款。

这些都反映出许多地方仍然试图通过行政手段而不是市场竞争渠道来制造自然垄断，对自然垄断的竞争形成过程缺乏清晰的认识。事实上，自然垄断只是公用事业市场的“结构特征”，而不是公用事业制造商的“行为特征”。自然垄断是自然的，因为它是竞争的产物，而不是行政管理的产物。正如你不能因为只有一个状元就把别人赶出考场，把别人指定为状元一样，相反，状元只能在众多考生中产生。同样，如果经济特征意味着公用事业市场由一个制造商垄断更经济，那么最好的制造商应该通过公平竞争从许多强大的制造商中选出，而不是通过行政指定和排斥持不同政见者来占据垄断地位。因此，主张以行政手段决定市场进入，以“防止重复投资，抑制企业过度进入”，在逻辑上是误导的。有些人，甚至有些学者，有意或无意地充当了市场既得利益者的理论帮凶。如果中国公用事业民营化试图培育一种真正的自然垄断，它应该首先脱离行政垄断的主体，寄生于市场竞争的矩阵之中。

产权归属与效率水平

2003年，当我应邀参加在广州举行的第四届中国公用事业民营化论坛时，我和一位律师就中国公用事业的产权问题发生了争执。他认为，中国公用事业效率低下的最重要原因是产权不清，而民营化是解决这一问题的最佳途径。我真的不同意这一点。

我承认私有化可能会使公用事业的产权关系比以前更加清晰。然而，如果产权明晰意味着效率的提高，那么如何解释世界上一些产权明晰的民营企业破产的案例呢？作为一个公共博物馆，蒙娜丽莎每天都受到成千上万人的欣赏。如果这幅名画藏在一个私人保险柜里，我们怎么知道并评估它的价值呢？

事实上，民营化的目的不仅仅是解决中国公用事业产权归属问题。目前，中国公用事业面临的最大问题是缺乏有效的竞争和竞争效率。例如，目前中国手机数量居世界第一，但移动通信的收费标准仍然很高。为什么没有显示公用事业的规模经济？原因是消费者群体很难从电信行业的双头垄断中获得竞争优势。因此，私有化最重要的目的之一是引入更多的经济成分在同一阶段进行竞争，而不是简单的“角色替代”。关键问题是，国有和民营公共企业都必须面对市场竞争和竞争效率的问题。美国著名经济学家斯蒂格利茨在考察一些国家的公用事业所有制后指出，“加拿大有两条铁路，一条由政府运营，另一条由私营部门运营，运营效率几乎相同。”英国在20世纪70年代将城市水务行业私有化，而法国一直实行国有制水务设施，其私有化仅限于运营水务设施。2004年，应英国投资和贸易部的邀请，我参观了英国城市水务行业。当被问及私营的英国城市水务行业和国有的法国城市水务行业的效率时，英国人表现出了非同寻常的谨慎，而海峡对岸的法国同行则毫不犹豫地自我称赞。斯蒂格利茨曾经评论说:“在法国，许多国有化企业和私营企业一样有效率。.....政府企业和私营公司之间的效率差异可能没有人们普遍认为的政府效率低那么大，特别是当两者都面临某种程度的市场压力和竞争压力时。”。私有化只是表明产权的所有权关系发生了变化，但并不意味着产权的效率水平必然会提高。此外，私有化并不完全等同于私有化。

因此，在我国公用事业民营化的过程中，正式的产权归属不应被视为首要目标。相反，引入竞争机制和提高公用事业的运营效率应被视为改革的核心内容之一。否则，就像前苏联的经济改革过程一样，当第一个按钮错了，其他按钮自然也就错了。只要各种经济成分的竞争氛围形成，传统的垄断局面就可能被打破，产权关系就会日益明晰，竞争效率迟早会不可避免地出现。在这方面，我们应该放下意识形态的沉重负担，放弃心理偏好，深入问题的本质。

私有化进程中的产业陷阱

公用事业私有化不能简单地援引与一般竞争性行业相同的政策、措施和做法。这是因为公用事业的行业特殊性。如果你不理解这些，你将陷入一个深深的“工业陷阱”。以下是一些简单的例子:

成本陷阱:投资成本和消费者价格

众所周知，一般社会的商品价格是由市场供求关系决定的，但公用事业产品或服务的消费价格在很大程度上取决于公用事业制造商的投资和运营成本。因此，要想保护公众的消费利益，就必须首先控制公用事业的投资和运营成本，然后达到价格控制水平。

在实践中，成本之水托起价格之船这一简单原则经常被人们遗忘，甚至被一些非常博学或精明的学者或官员遗忘。一些地方或部门过于注重民营化的融资功能，或者只是贪图国有资产的简单增值。其结果是，融资额或资产售价大幅上升。然而，当事后根据成本计算制造商的回报或价格时，发现公共消费支出水平或公共财政债务还本付息额也有所上升。

规模陷阱:计划能力和实现能力

一个城市在与外国投资者协商水厂的投资规模时，要求外国投资者的日供水能力不低于30万吨。另一方欣然同意，当签名仪式上杯子交叉时，每个人都很高兴。项目建成投产后，城市主管部门的心态发生了很大变化。最初，该地区居民的平均日用水量不到30万吨。除了根据合同购买国外生产量外，政府还必须指示同一地区的其他国有水厂降低正常的水生产能力，以减轻公共财政负担。

公用事业应该向公众提供全面和持续的产品或服务，因此在规划和投资时有必要预留一定的“储备容量”，以满足高峰需求和未来需求增长。然而，在民营化的过程中，如果我们贪得无厌，忽视过去，缺乏实事求是的态度，将会带来严重的后果。

时间陷阱:运营期与垄断延续

中国各级政府一直非常重视引进外资。因此，制定了各种优惠政策。这些优惠政策的重要内容之一是给予外国投资足够长的经营期。

在公用事业利用外资的过程中，许多地方简单地引用或照搬一般行业外资优惠政策的内容，给予外资尽可能长的时间，有的甚至长达50-70年。

公用事业的自然垄断或经济垄断特征不仅有空表现形式，而且有时间维持长度。长期以来，世界各国政府和理论界一直在讨论如何使自然垄断的公用事业具有竞争力。其中一个焦点是如何尽可能缩短公用事业的垄断周期。在这种情况下，给予公用事业公司过长的经营寿命，就等于有理由允许它们在相当长的一段时间内通过法律手段排除或避免竞争。从这个意义上说，虽然长期的经营寿命有利于私人资本的积极进入和稳定存在，但如果我们希望公用事业的私有化是一个持续的过程，我们就不能在第一轮私有化中为第二轮、第三轮甚至更多的私有化设置法律时间陷阱或垄断障碍。

价格陷阱:固定回报和固定价格

在我国公用事业管制的理论讨论中，有两个有争议的概念:“固定收益”和“固定价格”。从字面上看，前者是指公共事业投资成本之上的有限回报率。后者是指公用事业产品或服务的销售价格的有限数量或水平。

这两个概念的理论定义没有为决策者或执行者提供明确的渠道。国家有关部门制定的《城市供水价格管理办法》规定，“外资及其他方式建设的供水设施的供水价格不得超过还款期内净资产收益率的12%”，这或许应理解为对某一公用事业行业投资收益率的限制或固定(上限)。国家另一次紧急发布的文件要求“任何单位不得保证外方的固定回报。”在具体实施过程中，许多地方不加区别地将“不能保证对外固定收益”解释为“对外没有固定价格”。这种困惑仍然存在。

西方公用事业价格管制立法有两个基本法律原则。一是“公平回报”原则，即法律承认制造商有权获得合理的投资回报；另一个是“不保证公平回报”的原则，即尽管制造商有权获得公平回报，但如果他们犯了错误，法律不能保证这一权利必须实现。这实际上揭示了“应有权利”和“实现权利”之间的关系。

根据上述法理，“不保证外方固定收益”的理论起点是完全正确的，《城市供水价格管理办法》的相关条款也是有争议的。不仅如此，那些不加区别地将“固定收益”理解为“固定价格”的具体操作就更荒谬了。事实上，由于公用事业涉及广泛的公共利益，属于垄断经营性质，任何国家都不会允许制造商根据供求关系进行所谓的市场独立定价。相反，有必要在一定时期内严格限制他们的利润空，或者至少固定他们的价格水平，正如不能允许水务公司在盛夏用水高峰季节任意提价。换句话说，保证固定回报是错误的，但实行固定价格不一定是错误的。事实上，在公用事业民营化的过程中，中国应该着重解决给私人或外国投资者过高回报的问题，而不是给他们一个固定的价格。

市场陷阱:资产重组和市场变化

近年来，各地公共企业纷纷进行资产重组，包括向非国有经济成分或外资出售或转让资产和设施。从振兴国有资产的角度来看，这并没有错。私有化必然会对公用事业的产权结构和公司治理结构产生影响。

由于我国公用事业国有管理体制的长期实施和公用事业自然或区域垄断的特点，现有公用企业的资产重组或出售除了产权结构和公司治理结构外，还会涉及市场结构问题。换句话说，一些私人资本或外资会试图通过资产并购的捷径来规避竞争程序，达到垄断市场的目的。从这个意义上说，在某些情况下，公共企业的资产转移必然会导致公用事业市场的易手，这只是说明公用事业市场的非竞争性垄断改变了资产所有权的形式，也将对公用事业行业下一步竞争机制的形成和民营化改革造成障碍。因此，我们应该区分资产转让和市场转让的实质区别，在资产并购和市场同时易手时，首先使资产并购遵守竞争规则，从而确保选择效率较高的制造商而不仅仅是大的资本股进入公用事业市场。

私有化和政府监管

私有化不仅涉及市场主体的多元化，还涉及政府职能的重塑。过去，中国一直实行“行业监管”模式，其特点是技术或行政上从属于公用事业。例如，铁道部是各级铁路运输企业的行业监督员。民航总局是民航公司的主管部门。邮电部过去是电信和邮政企业的主管部门。各级市政管理机构是本辖区自来水、公共交通、供热和供气企业的主管部门。

“行业监督员”管理制度在特定的历史时期发挥了积极的作用。然而，还必须指出，这种监管机构模式也存在重大缺陷。首先，它强调企业利益而忽视公共利益。主管当局经常扮演行业内制造商利益的“政策卫士”的角色。例如，当一些消费者团体对某些公共企业的霸王行为或条款提出质疑或投诉时，被起诉的企业往往可以在行业主管部门的相关文件中找到一些政策或监管依据；其次，它强调产业政策而忽视竞争政策。例如，联通进入市场时，遭到了自上而下的各级邮电管理部门的公然挑战和限制。根本原因是其竞争对手中国电信是前邮电部。被诺贝尔经济学奖得主美国经济学家斯蒂格勒严厉批评的所谓“制造商保护主义”或“控制俘获”，在中国传统的公用事业管理体制下屡见不鲜。

传统的政府管理体制已经难以适应我国公用事业改革的形势，公用事业民营化的现实必然对以产业技术或行政隶属为特征的控制模式提出挑战，这在一定程度上切断了“政府拥有资产、政府主导任命、政府控制运行”的传统政企关系。在这种情况下，如何重塑政府对公用事业的控制？

首先，要建立一个全新的、独立的、专业化的公用事业监管机构，重塑我国公用事业中的政企关系，切断政府部门与公用企业之间的利益联系。政府监管机构与公共企业之间的关系应从传统的隶属关系转变为监管关系，从对企业负责转变为对公众负责，从而从制度上防止制造商保护主义或企业政策卫士倾向。

其次，有必要重新设计公用事业监管的目标体系，将保护公共利益和促进竞争作为该目标体系中最重要的两个指标，并设定监管机构的机构职能和职责，包括:

负责起草、制定和颁布公用事业政策法规，监督公用企业通过竞争程序进入市场，依法从事经营活动；

维护公共利益主要体现在政府监管机构对公共企业价格和服务的控制和监督上；

制定公用事业各行业的产品和服务标准，包括质量、技术、安全、财务等监管和审计标准，并对违反规定的城市供水企业进行经济和行政处罚；

督促城市公共企业认真处理消费者投诉，在消费者纠纷难以调解时进行行政仲裁。

公用事业民营化和其他社会治理的变化一样，充满了理论神话和意识形态的痕迹。这是一个极其复杂的理性行为过程，需要从多角度、多层次、多方面进行探索，也需要从政府官员、学者、企业家和公众的共同思考和共同实践中找到真正的意义。

周林军，法学博士，重庆市发展和改革委员会对外经济合作处处长，重庆世界银行贷款项目办公室主任，天则经济研究所公用事业研究中心顾问，多年来致力于公用事业与规制研究，著有《论公用事业规制》等著作和文章。