城市水务：融资和效率

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赵旭

【引言】是时候改变城市水务市场化改革的思路了。融资和效率问题是不同的，它们的出发点和目的也是不同的。要实现投资与经营的分离，资本市场应该用来解决融资问题，而效率问题应该通过建立一个有效的竞争性市场来解决。

为什么要推进城市水务市场化？“既能解决建设资金不足的问题，又能提高企业的经营效率”，这几乎是对这个问题的标准回答，也是地方政府在审批公用事业市场化项目时使用的标准术语。然而，作者认为仍有很大的研究空间。特别是，这是一件事还是两件事？

首先，我们不是面对同一个市场来解决融资和效率问题。要解决融资问题，政府或企业应该面向资本市场，与投资者打交道，包括股东、股票市场、债券市场、银行、基金、投资银行等。他们关心的是政府或企业的信誉、现金流和盈利能力。要解决效率问题，我们需要的是一个有效竞争的运营市场。相对而言，解决融资问题相对简单，因为首先，中国已经有了资本市场，只需要进一步完善；其次，中国目前似乎并不缺乏资金，无论是国内资金还是国外资金。然而，解决效率问题相对复杂，有效的竞争性经营市场不能自然形成，我国目前的改革还不能建立这样一个市场。

其次，解决融资和效率问题的动机(压力)来源也不同。建设资金的缺乏使得城市基础设施不足，这不仅会影响企业的效率和规模，还会影响政府管理和人民生活。因此，各方都有解决融资问题的热情。然而，效率问题完全不同。在普遍竞争的市场中，提高效率是企业的生命之一。然而，在自然垄断领域，企业不需要提高效率来解决生存问题。然而，消费者和政府(代表消费者的利益)也会对企业施加压力，要求提高效率。

第三，融资问题和效率问题的解决提高而不是降低了解决问题的难度。目前，城市水务领域市场化改革模式主要有bot和tot两种。尽管人们希望融资问题和效率问题能够一劳永逸地得到解决，但从本质上讲，地方政府主要关注的是解决融资问题。问题是，资本市场和公用事业运营市场都具有高度的专业性，一揽子解决的bot或tot方案要求投资者具备运营能力，运营者具备投资能力。为了解决这一问题，中国实践的结果是具有相当实力的运营商(其中大多数是国际水务巨头)在为项目融资的同时获得特许经营权(包括长期经营权)。然而，他们不是资本运营方面的专家，所以他们不能最小化融资成本，甚至在某些情况下有故意提高融资成本的动机。然而，与此同时，一些国内投资者无法进入水行业，因为他们没有水运营能力。

此外，一揽子解决方案使政策重心偏离，难以形成有效的竞争性运营市场。在大多数bot和tot案例中，地方政府更注重吸引投资的目标取向，因此解决效率问题实际上成为第二个目标，选择投资者和经营者实际上成为选择投资者的唯一途径。一些规模较小的水务运营企业由于无法提供巨额融资而被排除在竞争对手之外，难以形成有效的竞争性水务运营市场。到目前为止，中国很少有高效用水企业与低效用水企业合并的案例。

最后，一揽子解决方案不能区分解决这两个问题的成本，这使得难以评估改革的有效性。在现有的市场化案例中，我们很难准确、定量地评价改革后企业的经营效率是否提高以及提高了多少。然而，改革后，一般水价或清洁水的购买价格都有所增加，但这种增加很容易归因于融资成本的增加。

从以上分析可以看出，融资问题和效率问题是两个完全不同的问题，它们有不同的权力来源，面对不同的市场，遵循不同的法律，有不同的政策要求，产生不同的后果。一揽子解决方案模糊了这两个问题之间的界限，导致解决这两个问题的效率降低。如果说在前几年的改革中，由于资本市场不发达等各种条件的制约，一揽子方案有其合理性，那么我认为是时候思考一下城市水务改革的思路是否可以进行某种程度的调整，并尝试把融资问题和效率问题分开来解决，因为解决融资问题和效率问题所需要的制度和政策环境是截然不同的。

简单地说，融资与效率分离就是投资与运营分离，解决资本市场的资本问题，建立有效的竞争性运营市场来解决效率问题。

在融资方面，我们应该而且能够更多地利用资本市场。

近年来，中国的资本可以说是非常充裕的，各种合法和非法的外资纷纷涌入，银行存款不断上升，私人资本由于缺乏投资渠道而争夺煤矿和房地产。与此同时，尽管中国的资本市场远非完美，但它确实每年都在大幅改善。例如，正在进行的股改试图解决中国股市中最棘手的股权分置问题。社保基金和海外投资者获准进入a股市场，公司债券发行稳步增长，融资租赁等金融工具逐渐增多。在正式体系之外，私人资本在政策许可的范围或限度内不断创新，如海外私募和产业投资基金。

这些都为城市水务融资提供了良好的平台。地方政府或水务企业可以委托专业融资顾问设计和实施融资方案。由于城市水务的现金流是稳定的，只要地方政府诚实守信，就一定能吸引更多的投资者(包括那些对水务行业完全陌生的人)，并有更多的融资渠道和融资方式选择，从而通过市场竞争降低融资成本。

解决效率问题有点复杂，关键是如何建立一个有效竞争的运营市场。

以城市供水为例，它具有很强的地方自然垄断性，是不可替代的。公共部门经济学认为，这一领域同时存在着所谓的“市场失灵”和“政府失灵”，即单纯依靠市场提供此类产品而不进行特殊干预是低效的，但如果完全由政府提供也会导致低效。

为解决这一问题，国内外专家认为，公私合作是一种有效的解决方案，它强调公共部门(政府)和私营部门在划分责任边界的基础上，通过各种形式的合作，共同提供特定的准公共产品。在不同的行业中，公共部门的责任界限是不同的，但主要有两种类型。一是提供资金，主要是通过提供补贴或转移支付来营造一个能够回收投资并通过正常经营获得合理利润的市场环境；二是监督，主要是监督企业提供符合要求的服务，维护消费者利益。

除bot和tot外，ppp有多种不同的形式，如委托经营、租赁经营和特许经营(狭义而言，没有基础设施产权)。相比较而言，后一种形式很少使用，它们的优点也没有被充分认识到。首先，由于它们不涉及产权转让，它们降低了经营企业的进入门槛，使更多的经营企业可以加入竞争，从而形成一个充分有效的竞争性经营市场；第二，由于不涉及资本运营，且运营企业没有资本收益，因此更注重改善运营绩效，政府和消费者更容易定量评估运营绩效是否得到有效改善；第三，由于不涉及巨额资本投资，特许经营期可以设计得更短，例如5年，这样可以有效避免承包后的机会主义行为(利用在职优势来胁迫政府或消费者)，对经营者更有约束力；最后，它可能有助于解决准入监管的一个难题，即是否为投资者设定准入门槛，这是目前各地普遍存在的困惑。

城市供水的运行关系到消费者的健康，经营者应受准入标准的约束。但是，如果投资和运营问题一起解决，没有从事水行业的国内投资者将被排除在外。投资运营分离后，准入资格授予运营企业，投资者通过购买足够的企业股份即可获得准入资格；同时，国内现有的所有水务企业都有资格进入水务市场，通过市场竞争获得新的运营项目，利用自身的技术、人才和管理优势赢得新的业务，管理不善的企业自然会被市场淘汰。

投资和经营分离还能带来其他好处。例如，资产所有权、控制权和实际使用权的分离可以使国家在获得融资的同时保持对战略资产的实际控制权。例如，管道网络资产可以出售，然后出租。

法国是世界上最大的水务巨头威立雅(Veolia)和苏伊士集团(Suez)的发源地，从法国的实践来看，城市水务资产大多归政府或社区企业所有。他们不缺乏建设资金，所以他们不需要考虑融资。然而，公共部门的低效率也是存在的，因此委托经营、租赁经营和(狭义的)特许经营被广泛使用，并且实际效果也很好。

赵旭高级经济师、北京天则经济研究院国际合作部主任、天则经济研究院公用事业研究中心特约研究员。