仇保兴：城镇水环境的形势、挑战和对策

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——在首届中国城镇水务发展战略国际研讨会上的演讲
建设部副部长 仇保兴
（2005年10月31日，北京）
建设健康的城镇水环境，是我们在反思以往城镇供水、节水和水污染防治工作经验教训，推进节水型城镇建设和建立水务市场的基础上，为缓解日益紧迫的人口、资源、环境矛盾而作出的必然选择。我国是一个人口众多、水资源相对不足、生态脆弱的发展中国家。随着经济快速增长，城镇化水平提高和人口不断增加，水资源不足、水污染加剧和城镇水生态的日趋退化，已成为当前影响我国可持续发展的主要因素之一。
一、当前城镇水环境面临的形势与挑战
近年来，我国城镇水务产业发展迅速，成效显著：城市供水设施不足的矛盾进一步得到缓解，居民用水质量得到明显改善和提高，水安全保障机制初步建立；城市节约用水工作步入法制化的轨道，节水型城市建设不断深入，工业用水量快速增长的势头得到了有效遏制，城市人均综合用水量呈稳中有降趋势，用水结构正朝着合理的方向调整，用水效率不断提高，近5年来平均每年城市节水量约35亿立方米以上。2004年，全国城市节约用水量39亿立方米，比上年增加5亿立方米；城市污水处理进入快速发展阶段，“十五”计划确定的“污水处理率达到45％”，“新增污水处理能力2600万立方米/日”的目标，提前一年完成，并形成了适合国情的污水处理技术路线和管理模式；城市供水和污水处理市场机制的建立取得了积极的成果，初步建立了市场准入制度和特许经营制度。城镇绿化面积逐年提高，自然水面减少的局面得到控制。
在取得上述成绩的同时，我们还应清醒地认识到，我国城镇水务仍然面临十分严峻的挑战。具体表现在以下几个方面：
（一）城镇水环境污染日益加剧的局面尚未得到扭转。一方面是水体污染依然十分严重。2004年有监测数据的745个水体断面中（其中河流断面489个，湖库点位256个），Ⅰ类占3.8％，Ⅱ类占16.9％，Ⅲ类占17.0％，Ⅳ类占20.5％，Ⅴ类占13.6％，劣Ⅴ类占28.2％。主要污染指标为氨氮、石油类、高锰酸盐指数等。统计情况表明，水质符合或优于Ⅲ类以上水体断面仅占37.7％。另一方面是污水处理设施总量仍然不足。2004年底，全国建制市污水排放总量大约为356亿m3，污水处理率仅为45.7％，661个城市中还有297个城市没有污水处理厂，全国有一半以上的城市和绝大多数建制镇污水没有经过有效处理，直接排入江河湖海。不仅使地面水污染严重，而且还波及地下水资源。据环保部门对118个大中城市的调查，地下水严重污染的城市占64％，轻污染的占33％。此外，不少城市已建的污水处理设施运行效益不佳。据我部2005年9月的统计，全国至少有40个城市的污水处理厂，因收集管网不配套、运行经费不到位等原因，运行负荷率不足30％，30个城市的运行负荷率为零，造成了极大的浪费。与此同时，污水处理的监管机制亟待建立。一些工业企业将超标污水排入城市排水设施，导致污水处理厂不能正常运行。
（二）城镇供水安全保障正面临严峻挑战。一是水资源短缺与过量开发对城镇供水安全已构成潜在威胁；二是水源污染的加剧和供水水质标准的提高，使传统的水处理技术难以处理原水中的一些有毒有害物质；三是供排水企业经营主体的多元化和市场竞争机制的建立，增加了政府部门对城镇水业市场的监管难度；四是自建设施供水和二次供水管理薄弱，影响了供水安全；五是地下水长期超采，不仅造成了水位急骤下降，水源枯竭，而且还造成了地面沉降，管网漏水率增加；六是社会不安定因素而导致对供水系统安全影响的可能性在加大，同时，随着大规模、长距离跨流域调水工程的实施，受水城市的供水安全保障任务将更加艰巨。近年以来，随着水源污染不断加重，供水水质状况不容乐观。据2004年10月建设部组织对全国36个重点城市进行的城市供水水质监督检查情况来看，采集的634个水样中，全分析样品除公共供水合格率90.11％外,二次供水合格率80.83％，各类自建设施供水合格率只有45.12％。地下水长期超采，不仅造成了地下水位急剧下降、水源枯竭，而且还引发了地面沉降，管网漏失率大幅提高。
（三）城镇用水效率不高，浪费严重。2004年全国总供水量和用水量为5548亿立方米，占当年水资源总量的23％。其中，地表水源供水量占81.2％，地下水源供水量占18.5％，其他水源供水量占0.3％；生活用水占11.7％，工业用水占22.2％，农业用水占64.6％，生态用水（仅包括人为措施供给的城镇环境用水和部分河湖、湿地补水）占1.5％。按生活（单指居民生活）、生产、生态用水划分，生活用水占8.0％，生产用水占90.5％，生态用水占1.5％。与2003年比较，全国总用水量增加227亿立方米，其中农业用水增加153亿立方米，工业用水增加52亿立方米（其中火电用水增加48亿立方米），生活用水增加20亿立方米。近年来，一方面城市缺水形势严峻，缺水性质从以工程型缺水为主向资源型缺水和水质型缺水为主转变。城市缺水有从地区性问题演化为全国性问题的趋势，一些城市由于缺水严重影响了城市的生活、生产秩序。另一方面，城镇仍有较大的节水潜力，目前我国万元工业增加值取水量是发达国家的5-10倍，城镇供水管网漏失率为20％左右，是发达国家的3倍。再生水、雨水、海水和微咸水等非传统水源有待进一步开发利用，用水效率有待进一步提高。再生水价格仅在少数城市实行。科学的比价关系没有形成。规划和政策滞后，对再生水设施布局的调控及激励力度不够。
（四）城镇水系生态正在逐步退化。大多数城镇因工业、生活污水排放和农业面污染超过了当地水系生态自我修复的临界点，不仅引发了大量水生物种的消失，而且导致蓝藻爆发使水质不断恶化。许多地方的水系即使有少数鱼类存活和人工养殖水产，也因污染严重而不能食用。这种严峻的形势，一方面是由城镇化高速发展的过程中大量吞占和填埋自然水系所引发的（仅上海市在近二十年间就填埋了170km2的水面，约占全市自然和人工水面总和的1/4强）；另一方面的原因是地方领导错误的政绩观——先污染后治理的错误思路所造成的。城镇水系的生态一旦步入恶性循环之后，要恢复昔日的水生态的代价就十分高昂。水污染物不仅会被土壤吸附和随地下水流扩散而难以得到短期治理成效，而且由于动植物对有害物质的集聚效应使处于生物链高端的人类遭受最大的危险。美国和许多欧洲工业国家三十年前遭受工业化污染的湖泊和河流，尽管现在已经得到根本性的治理，但由于水系底泥和鱼虾体内所积累的毒素至今仍严重超标而被禁止食用。
二、实现城镇水环境健康化的基本思路
城镇水系作为人工和自然复合的生态系统，是由无数个相关的子系统有机构成的开放系统。实践证明，构建一个协调、健康、可持续发展的城镇水环境，必须让各相关子系统和谐地一起工作。如果只独立地着眼于单个城镇水问题的解决，有时只能使城镇整体水环境陷入更为严重的恶性循环的衰退过程之中。
健康的城镇水环境，是提升城镇功能和竞争力，改善人居环境和投资环境，实现城镇可持续发展的前提和基础，也是确保区域、城乡、人与自然协调发展的重点，是实现我国城镇化健康发展的必要条件。
实现健康的城镇水环境的主要思路：
（一）从开发——排放的单向利用向循环利用转变。健康的水循环利用方式主要是指水在循环使用过程中，尊重水的自然运动规律和品质特征，合理科学地使用水资源，同时将使用过的废水经过深度无害化处理和再生利用；使得上游地区的用水循环不影响下游的水体功能，地表水的循环利用不影响地下水的功能与水质，水的人工循环不损害水的自然循环，维系或恢复城镇乃至整个流域的良好水环境；将传统的“资源—产品—废水达标排放”的单向式直线用水过程，向“资源—产品—废水处理达标再生利用”的反馈式循环用水的过程转变，实现水资源的可持续利用。
（二）从单项治理向水生态的整体优化转变。城镇水系的生物多样性稳定改良，水体生态自我修复能力稳步提高，城镇水体水产品健康无害，野生动植物能健康繁育，人类能在城镇江河湖泊中游泳……总之，要构建城镇和谐水系，即在城镇水系的保护和治理过程中，要执行整体与生态最优原则。就是要综合考虑水生态、水景观、给水、排水、污水处理、再生利用、排涝和文化遗产、旅游等各种功能的有机地结合，还要与城镇的园林绿化紧密结合，真正形成城镇水系统的良性循环。
（三）从简单地对洪水截排向与洪水和谐相处转变。现代的城镇由于实行了许多错误的建设方式，使排水、防洪性能越来越退化，城镇水系也变得越来越脆弱。如宽马路、硬铺装的大广场、停车场，城市不透水的硬化铺装所占的面积越来越大，再加上近日大行其道的城镇河道、沟渠、湖泊的硬质砌底和护坡，开发填埋了大量的城镇和郊区自然河流、湖泊和湿地，造成了雨水无法下渗和积蓄，排水径流量逐步上升。这一方面使日益枯竭的地下水资源无法得到补充，另一方面也使得城镇自身和下游地区极易形成洪涝灾害。除此之外，大量的过去生活在 “湿地毯”上的动植物在“水泥地”上遭受灭顶之灾，严重肢解了城镇和区域的生物链。构建健康的城镇排水体系，就必须尊重水系的循环规律，纠正以上这些错误的建设行为，维护水系生态健康程度和系统的自适应调节能力。
城镇水环境是一个至少由三方面组合而成的人工自然复合的巨系统，如果对其合理规划建设和维护的话，其自身具有较强的抵御外界干扰和自我修复生态的能力。但如果人工系统设计不合理，或干扰（主要表现在污染和用水）超过自身修复能力，城镇水环境将不可逆转地迅速退化，最终影响甚至威胁居住人的生存和发展。
三、实现城镇水环境健康化的主要方法与途径
首先，制定城镇水系统规划。在城镇体系规划阶段，城镇水系统规划要做好区域水资源的供需平衡分析，合理选择城镇供水水源，划定水源保护区；在城镇总体规划阶段，水系统规划的主要任务是保护好原有的水系，分析城镇规划区内的各类用水需求，合理安排生活、生产和生态用水，以及确定水源地、供水厂、污水处理厂及其管网设施发展目标及建设布局。尤其重要的是污水处理厂应“规模合理、分散布局、便利回用、节约能源”的原则进行规划；在城镇控制性详规阶段，水系统规划的主要任务是综合协调并确定规划期内城镇水系统及其管网设施的详细布局，包括河湖水系的治理措施等。城镇硬化面积应控制在60％以下（德国规定不高于45％）。规划的编制工作应坚持立足水资源条件，促进资源节约，系统地、综合地考虑城镇供水、污水处理、节水、污水再生利用等问题，特别注意厂网配套和设施能力的协调增长和防止对城镇江河湖泊和海滩湿地的破坏性建议和非法填埋占用，切实维护城镇及其近郊水系的原生态。
其次，加强污水处理及再生利用。城镇污水再生利用，具有水量集中、相对稳定的优势，是城镇水循环利用的重要环节，是节水的重要举措。再生水作为城市的第二水源，将为缓解城镇水的供需矛盾起着日趋重要的作用。再生水水源主要依城镇污水处理厂，其利用范围覆盖了城镇用水和农业用水，其重点是水质安全和输配安全，必须在城镇水系统管理中通过规划、建设和管理等综合措施统筹解决。要努力实现水的四个循环：一是建筑中水回用；二是小区范围污水的再生利用；三是城镇污水的再生利用；四是区域水的循环利用。通过这四个循环，实现社会经济发展对外界水的最少依赖和对自然生态的最少干扰。同时，也使城镇用水对环境和资源的压力能够充分释放。据此，城镇给排水系统的任务早已超出了供水保障、排除雨、污水，保护城市水环境，防止公共水域污染的范畴。而已成为促进城镇水的良性循环，恢复水环境和水生态的“生命线工程”。
第三，着力构建节水型城镇。以最少的水资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，是建设健康的城镇水环境的有效途径。推进城镇节水工作，要加大节水设备和器具的推广力度；加快供水管网改造，降低管网漏损；要推动公共建筑、生活小区、住宅节水和再生水利用；将雨水利用与天然洼地、公园的河湖等湿地保护和湿地恢复相结合，并通过城镇绿地、城镇水系、交通道路网的透水路面、道路两侧专门用于集雨的透水排水沟、生活小区雨水集蓄利用系统、公共建筑集水入渗回补利用系统等充分利用雨洪水；沿海缺水城镇，应积极发展海水淡化和输配技术和海水直接利用技术；总之，要以提高水资源利用效率为核心，以发展循环经济为重点，从体制、政策、技术、管理等方面，采取综合措施，指导各地着力创建节水型城镇。
第四，提高城镇水系统防灾减灾能力。提高城镇供水的系统的防灾减灾能力和安全性能，是以城镇社会经济与资源环境协调发展为目标，依据水系生态循环的原理统筹规划城市供水、节水与水污染防治，增强城镇水系统的整体性、适配性、扩展性和应急能力，提高系统抗御外部干扰的稳定性，以及具备可靠的供水水源、安全运行的供水排水系统、满足城镇正常需求的安全供水和与改善人居环境相适应的健康水环境等方面的要求。并着眼于流域的整体治理，以“深掏滩、低做堰”与洪水和谐相处的原则，尽可能提高城镇化地区和城郊蓄洪和滞洪的能力，力求化害为利；建立包括城镇供水突发事件应急预案等有关防灾减灾应急机制，提高城镇水系统抵御自然灾害包括地质（如地震）、地理（如咸潮）、气候（如台风暴雨）、气象（如雷电）等方面的能力，以及应对社会性事故包括突发的公共卫生事故（如非典和突发性水质污染）、蓄意破坏（如战争、恐怖袭击）、安全事故（如氯氨泄漏、电力中断、管网爆漏）等方面的能力，对于实现城镇水系统的生态健康具有重要的作用。
第五，依靠科技进步，促进水环境的优化。近年来，一些经济适用、简易高效的污水处理工艺技术得到推广，100余项标准与技术规范正在广泛应用。针对水源短缺和水体污染的状况，以膜过滤和反渗透技术为代表的水深度处理工艺迅速发展，微污染水人工湿地处理技术以及有关生态无害化净水药剂的研制和应用，水质监测技术的提高和监管、督察体系的初步建立，积极开发各种消除供水水源有机物污染的新技术和开发推广各地小城镇水污染防治的适用技术与装置，以及以gis为代表的信息化技术的应用等，为污水资源化和供水安全提供了必要的技术支撑。
第六，积极引入市场机制，加强政府监管，优化城镇水务市场资源配置效率。近些年，建设部先后印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加强市政公用事业监管的意见》等文件，加强了对城镇水务市场进入与退出、运行安全与服务质量、运营成本与水价和收费标准等的监管；初步建立了特许经营制度、城市供水督察体系和城市排水许可管理制度；推进了国有供水和污水处理企业的改制。水作为特殊的资源和商品，一方面应该借助市场机制来优化水商品的生产效率；另一方面，需要各级建设部门综合运用法律、经济、行政、技术的手段，加强对城镇水务市场的监管职权。尤其是强化规划体系中“绿、蓝、黄”等管制线的运用，强制性地保护城市水系生态和防污治污设施用地。城镇水务、规划、园林、市政部门都要转变职能，与有关部门协同配合，重点抓好政策法规、行业规划、标准规范和宣传教育，强化对城镇水务经营服务市场的培育、调控和监管。维护公平竞争，监督企业的运行，监控城镇水系生态安全，确保公共利益。
总之，在城镇化快速发展的过程中，充分树立城镇水环境健康化的整体治理观，切实从源头治理水污染、保护水环境，修复和恢复城镇水生态，实现水资源的可持续利用。
（中国水网）