傅涛：特许经营的责任关系与案例的分析

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（在首届中国城镇水务发展战略国际研讨会上的发言）
傅涛
特许经营是城市水业市场化改革的主要形式，也是引入市场机制的代表性制度。这两年在建设部、国家发展改革委的委托下，开展了城市水业改革案例的调查和研究，也为部分城市做了改革方案和模式方面的设计。现结合我们的工作基础，主要谈一下几点认识。
一、特许经营体系中的责任关系
在传统的水业经营模式之下，政府与公众之间是双边关系。这种模式之下，政府将市政公用事业，作为政府的一项基本的责任来对待的，政府通过自己或者自己下属的事业单位，或者完全的国有公司直接投资直接经营直接服务，这种体制之下，公众与政府之间实际上是义务服务的关系，我们没有价格体系，以前价格体系是形式上的，我们没有参与监管，政府直接服务。
我们引入市场机制的引入和改革的推进，在政策上要求直接关系到社会公共利益和有限资源配置行业实行特许经营，这种改革改变了我们原来的两方关系，出现了第三方，这就是企业，企业进入改变原来两方的经营关系，进入方式拿走了原来政府做的事情，但是这种市场化改革不改变政府对公众的服务责任。
这种责任的承担方式这有两种方式：
1、模式一
一个企业和政府发生关系，政府仍然向公众提供服务，向公众收费，向公众负责，但是引入企业的协作，为了更好地做好服务，让自己的公益性的职能最得更好，政府向企业进行服务采购。这种服务关系之下，企业和政府之间是一种“采购”，政府通过付费向企业采购服务。政府也向公众收费，但这种收费是对政府财政不足的补偿。从这种意义上讲政府不收污水处理费也可以引用市场机制，由政府从财政向市场主体支付污水处理费，也可以将污水收费高出于一般污水处理厂的费用，多余费用用语环境补偿。在这种关系之下，政府实际跟企业之间是商业关系，政府为了把服务做更好求助于企业。
在这种模式之下，政府怎么能够跟企业发生关系，可以分三种类型：第一种是政府把原来的资产投资的资产保留在政府（需要政府有足够的实力投资），寻找社会公司经营，政府和企业签署租赁协议或者委托协议；第二种是政府钱不足以建设水厂设施，选择bot/tot把一部分单元投资责任和经营责任捆绑通过经济协议形式委托经营；第三中是政府连管网都做不了，我把所有都委托企业经营。
以上三种形式有几个共同的关系，政府向老百姓负责，政府通过经济协议的形式，通过平等经济合作形式找企业帮助，把事情做得更好。企业分担政府责任深度的不同，风险承担也不同，期限也就不同，委托/租赁协议5-8年，bot协议15-20年，包括管网的系统经营期限更长，会达到20年30年，比如澳门供水25年。目前国内一般会延长我们的期限，大部分bot期限延长了。经营期限时间越长，企业回报的压力越小。还有一个特点企业和政府签平等的协议，如果协议发生矛盾适用于合同法。
无论这三种形式任何一种都是有限资产的政府权力出让，到了期限就收回全部资产，这个项目看到政府向公众负责，要直接收费，我们污水处理是行政事业性收费，对财政收费不足部分的补偿。政府通过招标竞争机制选择低价、运营好的机构来帮助，我们大部分污水项目选择了bot/tot模式（占70％）。
2、模式二
第二种企业承担的形式具有专营特点。政府承担责任，不再向老百姓收费，自来水，企业直接向老百姓收费，直接向老百姓提供服务，也时候政府不是责任的直接承担者，是监管者，企业主体之间和老百姓之间有服务契约，是采购自来水用服务的关系。政府设定规则，包括监管，它的监管是制定水价，这有很重要特点，原来供水行业我们有服务机构，这些机构可能是原来的事业单位，是国有公司，这些单位理论上和实际上都是存在的，它们在专营模式下转型为真正的企业。
转型有三种形式：一种直接产权全部卖掉，即私有化或社会化；第二是转让部分股权，即合资；第三是政府把水主管部门持有的权限划归资产部门变成国有企业。这些转型的企业继续承担水行业的服务，专营体制随之建立。
专营有几个特点。第一很难进行市场的准入竞争，没有经营权的招标环节，这种改革可以进行产权转让的招标，但是特许经营权这并不是通过招标，这是通过授权获得的，如深圳。这种模式之下，原来的公司或企业已经形成和老百姓的服务关系，它的区别只是股东代表的变化。这种模式下时候企业和政府之间，我认为是行政授权关系，规定是授权制赋予特许经营权，另外这种企业买的股权，在经验期限达到后不是无偿交给政府，如深圳水务集团到期限了以后，政府如果要解除服务关系，需要对股权进行回购，而不是无偿移交。
不同的责任关系之下会有不同的法律关系，还有不同的监管办法。
二、市场化改革的几点认识
我这里谈有五个观点。
1、关于特许经营垄断问题
前段时间深圳特许经营条例在9月27号市人大通过，我们非常关心这个条例，有很多法律问题在它身上必须要澄清，它代表专营式特许经营的政策方向。
有人担心深圳自来水特许经营之后会由原来政府垄断变成企业垄断。这个问题也引起社会反响。城市水业本身的自然垄断特性决定了经营的垄断经营的，水业经营不同于一般性竞争商品，消费者可以选择自己的产品。
1998年的时候上海自来水行业一分为四，有人称之为“一个市场四个经营者”，我说他是“四个市场四个经营者”，即便分为十个单元，对具体的消费者来说，这还是垄断经营的。我们不能一味强调自由商品的竞争，实际上我们城市水业竞争机制两个方面，一个准入竞争，主要针对新的主体竞争，第二需要我们细化和强调是过程竞争，对成本的比较，对绩效进行科学比较，对服务的比较，对品牌的比较，这个过程竞争是我们行业具有特点的也是最适合的方向。
2、关于水业资产的价值
先关注一下水业资产的议价问题。我们现在改革核心是特许经营制度的建立和完善。建设部2002年推进市场化的文件，对特许经营的定义是经营权，后来2003年国家国资委对其产生了影响，产权改革波及了城市水务的经营权，大量的资产观念融入特许经营权中。
实际上资产和产权改革跟特许经营是有密切关联的。tot项目模式中，资产价值的产生依托于服务价格，它的转让价值是服务期内服务水价的现值。在合肥王小郢项目中，过高的服务价格直接产生了资产的溢价。在股权转让模式的项目中有所不同，股权转让模式的转让价格由两个方面组成：以浦东自来水项目为例，其价值一是包括50年经营期限的水价的折现，（这个价值可能不能准确地算出来，虽然我们有价格管理办法，我们实际上没有认真执行），还包括浦东自来水公司50％的股权价值。在这个模式下，投资人是通过股东的形式进去的，拥有完全资产，到50年经营期限后，资产并不是无偿交还政府，政府如果不想让企业做了，政府需要买回股权。因此这种模式水价支撑资产收益率就够了，即便价格很低，资产在处置的时候仍有很大的价值。
3、资产组织的方式和收益保障的问题
有两个案例，一个上海二竹园项目，二级污水处理最后的竞标价格只有0.34元/吨，价格非常低。为什么那么低，低的核心政府通过市排水公司向世界银行贷的钱，这钱并不是由新的bot公司还，是排水公司还，这样再算投资价格自然会低。
成都水源六厂b厂bot项目，自来水厂运营直接成本一毛多钱，bot的竞争报价达到平均1块2毛7，这么高的价格因为政府把60％的钱用在配套管网的投资上，这把大部分资金消耗进去了。
首创在马鞍山的供水项目资产评估完了后，只拿少部分资产去合资，其它是低成本的方式租赁给合资公司经营，从而控制的成本。
澳门自来水的模式更加彻底，1985年原来澳门引入投资控股之前，他们将原来的资产是委托给经营者使用，这个企业进入时进来没有很高资本负担。
4、部优化和系统优化的问题
有的厂投资很低，但是运营效率很高，这是成都六厂b厂项目的高效是以牺牲a厂为代价的。我们一直反对自来水行业的水厂单元以bot/tot形式进行拆散整个系统。分散的系统不能发挥管理服务的优势。
上海大场项目目前以比较高的代价进行了回购，但是这个回购将会极大地增加上海市北自来水的价值，为以后的改革提供准备。因此，对自来水行业而言，把一个水厂隔离以后对系统的价值会产生不利的影响。
5、关于市场改革需要系统规划
市场化改革我们不是在做一个项目，改革涉及到了我们法规，监管机构，涉及到相应的产权改革，国有资产的重组，服务的提升等等问题，是一个系统工程。实际上我们不能就一个项目单元的优化和规范性而谈改革，尤其城市而言，很多例子证明我们非常好的规范运做项目，包括沈北京水源十厂项目、成都六厂项目，由于前期系统规划考虑不周全，在执行中间造成整体失败问题。北京十厂项目之所以停工，是奥运的问题和水库水源枯竭问题，但是这些因素实际上通过细致的规划工作也是可以预见的。我们当时做项目的时候为什么没有掌握这个关键点呢？实际上大部分机构就项目谈项目，把项目优化了并不是系统的优化。
（中国水网）