蓝皮书八：市场化与税收优惠

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第八届清华水务蓝皮书
城市水务市场化与税收减免
前言

清华水务蓝皮书由清华大学环境系与中国水网联合发布，是在一系列先进的水务行业战略沙龙讨论的基础上形成的一系列战略研究报告，迄今已出版7册。它们是:“城市水产业与政府角色的误区”、“城市水产业的产权与产业化”、“城市水产业的投融资机制与资本战略”、“城市水产业的bot及其法律问题”、“流域水产业管理与制度创新”、“城市水价格的定价目标、构成与原则”、“城市水产业的特许经营模式与监管”，在各界产生了积极的影响。
2003年9月开始举办“水务行业高级战略沙龙”，这是一项定期、非政府、平等的水务行业战略交流活动，城市水务行业的政府、企业和学术界的相关人士参加了此次活动。第八次活动于2005年6月25日举行。沙龙的主题是“城市水务行业税收优惠政策”。
这篇文章是在本次沙龙的演讲和讨论的基础上撰写的。现以“城市水务市场化与减税”为题，作为《清华水务蓝皮书》第八辑出版，与社会各界交流。
本文由清华大学水政策研究中心撰写。请纠正我肤浅的内容。

清华大学环境科学与工程系
中国水网

目录
一、水务行业市场化改革不能回避的税收问题
二。城市供水行业的税收优惠有利于公众和政府。税收政策的指导使许多缔约方受益。流转税和所得税是水务行业税收优惠的重点

城市水务行业市场化和税收减免
钟丽金符涛长堰水务行业现代企业制度的建立改变了原有水务行业机构的服务和管理模式；私人投资者和运营商的介入带来了资本和先进的管理经验，为中国水务行业的发展注入了新鲜血液和活力；水价改革的实施，政府角色和职能的转变，新的市场主体的出现和培育，表明城市水务市场化体系已经形成。
然而，当一个新的市场体系建立和完善时，仍有许多问题需要解决，许多订单需要标准化。“税收”问题是进入城市水务行业的社会资本主体和政府部门共同关注的问题。尽快建立和规范国内城市水务企业税费制度，已成为进一步推进水务行业改革的共同呼声。
在市场化改革之前，城市水务行业是由政府投资、建设和运营的公共事业，不存在纳税问题。现行税制的企业名称中甚至没有“污水处理”一类。市场化改革的关键一步是改革行业主体，逐步从事业单位向企业法人转变，“税费”问题成为行业内的新问题。

第二，城市水业税收优惠有利于公众和政府
与一般竞争性行业不同，城市水业企业的产品和服务是准公共产品。由于水价受到政府的严格控制，企业不能通过市场杠杆来调节水价，以支付实际的服务成本和收益。同时，虽然水价改革已经被列入中央和地方政府的改革议程，但由于公众支付能力的限制和许多其他非经济因素，水价很难在短时间内达到完全成本回收的水平。因此，水务企业的成长和发展在很大程度上仍然需要依靠政府财政补贴。
另一方面，在快速城市化的背景下，政府的财政资金越来越不足；然而，国际城市水务行业广泛使用的市政债券等地方政府融资工具在中国的应用受到预算法的限制。政府推动市场化的最大动机是减少投资责任，因此很难指望政府通过大量的财政补贴来保证水务企业的健康发展。通过金融机构提供长期低息贷款也可以起到政策支持和经济调控的作用，但现阶段政策贷款的应用还很有限，尤其是对非国有社会资本企业的支持还处于探索阶段。因此，减税免税的优惠政策已成为转型改革时期实现政府间接补贴的主要方式，政府的税收设计将对水务企业的发展产生深远的影响。
不应简单地将企业视为水税减免政策的受益者，而应根据供水或排污企业的不同特点进行分析。
在供水领域，虽然地方政府正在进行水价改革，但现阶段的重点主要是征收或增加污水处理费、水资源费和水源工程费。在社会宽容的约束下，供水企业很难从水价改革中得到真正的改善。目前，实际供水价格一般不能覆盖全部成本。对于企业来说，基本投资收益是行业可持续投资的基础，形成基于实际成本和合理收益的水价形成机制需要时间。因此，政府有必要选择水价和补贴。如果政府制定和实施税收激励措施来实现间接补贴，将有助于把水价控制在公众可以接受的水平，从而稳定社会。然后，在市场化的过渡时期，供水行业税收优惠的真正受益者是公众。
污水处理服务行业的公益性更强。虽然推进了市场化改革，但企业的服务并不直接面向公众。具体表现为:政府是污水处理费的主体，污水处理费不具有价格属性，仍按行政收费原则执行；市场化的单位主要集中在污水处理厂，管网仍由政府维护。从本质上讲，污水处理行业是一种政府采购的污水处理服务。私营部门投资或经营的污水处理公司的直接收入来源是政府财政或政府控制的国有实体。因此，从本质上讲，排污行业的税收优惠直接或间接地减少了地方政府的财政支出，真正的受益者是地方政府。

三。税收优惠是改革过渡时期的国际通行做法。税收、价格和国家财政补贴的设计都是重要的政策手段和工具，它们相互关联、相互制约，任何要素的设计都将受到其他政策的限制。在城市水务领域，税收与水价的关系以及通过减免税费实现对水务行业的财政补贴一直是各国水务改革的重要内容。
纵观推进市场化和民营化改革的国家，除了大力推进水价改革，逐步达到“全成本回收”的水平外，政府通常会对投资运营企业给予税收优惠政策，以支持水务企业的发展，尤其是在水价无法支付全成本的过渡期。在推进澳大利亚水务行业民营化改革的初期，政府通过设定免税期、加速折旧和低成本土地等一系列优惠政策鼓励私营部门进入水务行业；国际经济贸易合作组织(经合组织)的许多成员国通过各种税收激励措施支持水企业，如降低营业税、增值税、污水处理税、水资源税、管网接入管理税等。，并实施增值税最低标准；在菲律宾、智利、马来西亚等进行水产业私有化改革的国家，政府将税收激励作为吸引社会资本和通过税收激励支持企业发展的有效经济激励手段；在一些水价达到完全成本回收的国家，如美国和英国，水务企业的税费与一般工业企业相同。
城市水务行业是一个自然垄断行业，这就要求政府对公众负责。一方面，政府需要严格控制，尤其是市场准入、成本和价格、服务质量等；另一方面，政府需要给予该行业足够的补贴，如发行免税公司债券、提供长期低息贷款、减免税收等。

第四，当前我国水务行业的税收政策亟待规范
城市水务行业的市场化改革使水务企业的服务角色实现了根本性的转变。在水价无法支付成本的背景下，各种税费进一步加大了运营压力。现行税收政策没有考虑水务行业的特点，将水务行业企业等同于一般工业企业，实行相同的税收政策。即使当地政府和税务部门考虑到水务行业的行业特点，了解水务企业的困难和地位，认为应该给予企业优惠扶持，但由于缺乏有效的法律依据或政策依据，减免税难以持续实施。对于企业来说，在与地方政府谈判时，他们只能“尽力而为”，尽可能争取减税和免税。由于缺乏安全性，即使有地方政府的承诺，企业也如履薄冰，制约了企业的健康发展。
目前，水务行业的纳税情况普遍混乱。水务企业经营管理阶段涉及的主要税种包括流转税、所得税、印花税、房产税、城市土地使用税、车船使用税等。在公司的建立和建设阶段也有不同的税收。在实际操作过程中，由于地方税务机关对转型中的城市水务行业的性质和政策的不同理解，不同的投资者的“能量”以及与地方政府的不同谈判条件，存在着不同的税收和税率。就流转税而言，各地的实施情况差别很大。如果有增值税，也有营业税；有豁免和免除，这是非常令人困惑的。
在企业所得税减免方面，对于大多数城市来说，虽然水务企业已经完成了企业重组，但仍然受到历史原因的影响，承担着一定的社会责任；同时，目前的水价水平无法达到正常的纳税和投资回报水平。结果，八仙横渡了大海，每一个都显示出它的神奇力量。企业千方百计与地方政府争取减免所得税的优惠政策。或利用外资，享受企业所得税二免三减的优惠政策和15%的优惠税率；或者利用开发区的优惠政策；或命名高新技术企业，享受高新技术企业所得税优惠政策；或者根据一定的文件或谈判水平争取一定程度的减免政策。因此，一些企业享受不同程度的所得税减免优惠；而其他人没有优惠待遇；也有一些企业因为没有所得税减免而采用各种方法隐瞒利润，严重扰乱了水务行业市场的竞争秩序。
税收是政府重要的财政政策手段，也是引导行业发展的主要手段之一。目前，水务企业的税收政策无法起到这样的引导和调节作用，一些企业在不正常的情况下享受减免税优惠。混乱的税费制度扰乱了市场竞争环境，对水务行业市场化改革产生了严重的负面影响。因此，迫切需要规范水务行业税收制度，解决当前水务企业税费混乱的局面。五、不规范的税费制度阻碍了市场化改革的进程现行的水利税费制度可以概括为“政策不合理、运行不规范、企业不安全”。地方水业企业乱征税乱收费的现象过于强烈，制约了城市水业市场化改革的可持续发展。主要影响如下:
首先，它阻碍了城市水务市场化改革的发展。水务市场化改革的初期是一个复杂而特殊的过渡期。一旦一直依靠财政拨款进行建设和运营管理的自来水公司或污水处理厂实施了企业改制改革，企业首先面临的是缴纳各种税费的问题，而依靠财政拨款的污水处理费根本无法支付污水处理企业的各种运营费用和税费，影响了地方政府推进改革的决心。因此，现行税制是地方污水处理行业机构重组滞后的重要原因之一。第二，它增加了政府的财政压力和收费压力。目前，在水产业市场化的主流模式——bot项目的实施中，企业通常将税收压力转移到政府支付的服务价格上，以此来纳税并获得一定的投资回报，而企业的税收实际上是由地方政府承担的。税费没有减少，实际上，直接影响的是地方政府的财政支出；然而，地方政府只能将压力转嫁给公众，抬高水价，导致公众支付压力加大。在大多数企业直接为公众服务的供水项目中，税收成本会进入水价，这将直接增加公众的水价压力。
第三，它导致水市场竞争的混乱和不公平。水务市场化需要创造公平竞争的环境。然而，现行税收政策对不同性质的企业区别对待，这种情况通常发生在同一投资项目的投标过程中。政府不能以相同的评标基准对投标企业进行评价的现象，对其他投标企业造成了不公平，扰乱了竞争秩序。另一方面，在谈判阶段，投资者会尽力协调与地方政府和税务部门的关系，打政策的“擦边球”，会出现一些不规范的操作，扰乱水务行业市场的竞争市场，不利于项目的长期实施。
第四，它影响了社会投资基金不断进入水市场。不同的税收政策对水务行业的服务价格和投资收益有着显著的影响，成为导致服务价格差异的重要因素之一。为了获得一定的投资回报，而水价又无力支付成本，企业不得不将税收压力转移到服务价格上。企业要想继续投资水务行业，必须具备可持续的投资能力。如果没有负担得起的水价和足够的政府财政补贴，争取税收优惠就成为企业保持可持续发展和投资的重要砝码，否则企业将放弃对水务行业的持续投资，导致水务行业市场的社会资金被切断。第五，政府和公众对企业的监督被削弱了。目前，由于不同地方的水务行业企业实施的税收政策不同，同一行业出现了不同的税费和水价计算方法，导致不同地区不同企业与政府签订的服务协议单价差异很大。因此，政府部门很难从价格上反映企业的真实管理水平，也很难对行业内的企业做出客观的评价。这些因税费混淆而导致的差异，会削弱政府对企业的监管，同时也会削弱公众对企业的监管。

六.税收政策的引导有利于多方
税收优惠政策对行业发展的引导作用不容忽视。20世纪80年代，在中国市场经济体制建立之初，中央政府对一般行业给予的税收优惠政策，如对外资企业的税收优惠、对开发区的税收优惠、对高新技术企业的税收优惠等，在引导和支持各种竞争性行业发展方面发挥了重要作用，成为中国经济快速发展的重要推动力。此外，各国在水务行业改革过程中通过税收优惠政策推动市场化改革的实践也证明，税收政策对自然垄断行业的市场化改革也具有重要的指导作用。
目前，中国城市水务行业进入快速发展时期，水务体制改革也处于关键时刻。政府希望利用市场工具培养自力更生的水企业，建立可持续的水市场；企业也希望在政府的支持下形成规模和规范服务。城市水务行业属于社会公益服务，即使市场化运作模式也无法改变其服务性质，因此政府需要对城市水务行业实施市场监管。因此，与一般竞争性行业相比，政府的税收设计对城市水务行业市场化发展的影响更大。
税收优惠是一种可行且有效的引导措施。对于企业来说，税收激励具有明显的激励效果。通过税收激励，企业可以解决水价改革滞后期的合理回报问题，实现可持续发展，同时提高其对水务行业发展的投资兴趣，从而吸引更多的资金，保证水务行业资本市场能够有持续的社会资本注入；对于水产业税收优惠的真正受益者——政府和公众来说，实施税收优惠可以减轻政府支出和公共支出的压力。

VII .流转税和所得税是水产业税收优惠的重点
结合国际经验和我国水产业企业的税收现状，流转税和所得税是影响企业投资决策和服务价格水平的关键税种，也是水产业税收优惠的重点。
将供水服务流转税列为增值税是合理的，但应执行或降低增值税的最低税率。城市污水处理流转税尚未确定，这是税收混乱的根源之一。污水处理是一项环境服务，没有投入扣除。污水处理服务企业的流转税应列为税率较低的营业税，地方税务机关应根据当地实际水价水平和政府支付能力给予企业减免政策。
企业所得税是影响水务企业税收压力的另一个关键税种。考虑到我国城市水务行业正处于快速发展时期，投资资金需求巨大，水价水平无法支付全部服务成本，地方政府财政难以支持投资需求，因此有必要在一定时期内降低水务企业所得税。减免税是一项时间敏感的政策，一般在水务企业开始运营时给予一定时期的免税，然后实行减半征税的优惠政策。
税收政策的变化将直接影响水价政策的制定。因此，水务行业税收优惠政策应与水价政策改革同步考虑。同时，这也与市场的需求效应有关，需要正确预见行业的发展趋势。
在实施水务企业税收优惠政策的同时，更有必要加强建立和完善标准化的水务税收体系，以完善水务行业的市场化竞争秩序，建立公平竞争机制。简言之，现阶段税收减免作为政府财政的一种有效手段，将对促进环境与经济的协调发展发挥积极作用。
(中国水网)