城市水业市场化：迈上第三步台阶

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——关注中国城市水务改革专题报道之一。编者按:一方面，“让人民喝干净的水，呼吸新鲜的空气体，有一个更好的工作环境和生活环境”是今年政府工作的重要组成部分。 另一方面，深化城市公用事业改革，放宽市场准入，引入竞争机制也是政府工作的重要内容 人们越来越关注水的问题 在城市市政公用事业中，城市水务行业的改革首当其冲 随着城市水务市场化的深入，越来越多的人将饮用清洁的水，享受更加高效便捷的公共服务 自本期起，本刊推出了一系列关于中国城市水务改革的专题报道 “经过两个阶段的市场开发和竞争引入，中国城市水务行业改革进入了以市场机制逐步完善为特征的第三阶段 建设部城市建设司副司长张悦说 在最近举行的2005年城市水战略论坛上，记者深切感受到中国城市水产业市场化的“热” 中国城市水务市场化的“三步曲”整个水务行业的改革应该说来自于社会主义市场经济改革过程中对投资资金的需求，来自于效率提高和服务质量不断提高的要求，也来自于整个政府部门职能转变过程的体现， ”张悦说 政府进行水务行业改革的主要动机有两个:一是解决投资不足的问题。目前，由于我国城市化快速发展，市政设施建设需求巨大；二是引入竞争机制，提高效率，降低成本，提供更好的公共产品和服务 由于中央政府和地方政府在城市水务行业中扮演着不同的角色，它们的改革动机也不同 中央政府以提高效率为主要改革动力，地方政府以吸引投资为改革重点 总体而言，中国城市水务行业的市场化探索始于20世纪90年代末，经历了两个阶段:第一阶段，打破垄断，开放市场 2002年底，建设部发布了《关于推进市政公用事业市场化改革的意见》，明确城市水务行业改革的主要方向是推进市场化，以招商引资为抓手，逐步规范和扩大市场准入，打破区域行业垄断 同时，我们将继续改革水价，大力提高污水处理费，形成符合市场经济的水价形成机制 第二阶段，引入竞争和特许经营 建设部颁布了《城市市政公用事业特许经营管理办法》，并于2004年5月实施。它要求建立一个包括城市供水和污水处理在内的更加规范的特许经营体系，并把特许经营作为一种主要模式，应用于中国水务行业的改革 在价格方面，提出了全成本价格体系 张悦认为:“第三阶段是最关键的阶段 在现阶段，有必要完善全面开放市场和引入竞争的做法和经验，并进一步以制度的形式加以固定。同时，要着力建立和完善以特许经营制度为主要对象的监督体系 今年的一项重要任务是加快研究市政公用事业监管的意见或方法 对此，清华大学水政策研究中心主任符涛也有一个共识:“第三阶段将转变为以监管为核心的改革阶段，重点是改善流程和实际服务效果 这样公众就可以从水质、服务水平和价格中受益，而不仅仅是政府来解决投资问题 因此，公众可以更好地理解、参与和制约改革的第三阶段 水务市场化的第三步:监管体系至关重要。从2002年推进市场化的意见、2004年的特许经营管理措施以及2005年或2006年初出台的市政公用事业市场化监管的意见来看，这三个步骤将初步确立中国推进市政公用事业市场化进程的战略框架。 监管体系的建立可以说是市场化成败的重中之重和关键 那么，中国城市水务市场化需要什么样的制度环境呢？我们应该建立什么样的监督体系？“我们希望在这个行业经营20到30年。对于这样一个长期的发展战略，我们最关心的是制度和监管制度 从我们的角度来看，如何建立整个监管体系和监管体系，有哪些标准，将对未来产生很大的影响 首创股份总经理潘文堂在接受记者采访时说 他的话代表了业内企业的共同愿望 在2005年城市水产业战略论坛上，人们围绕这一话题，结合一些成功案例进行了热烈的讨论 作为此次论坛的组织者，清华大学环境科学与工程系和中国水网在他们发布的《清华水产业蓝皮书》中明确指出，市场化下的政府市场监管将包括市场准入、水质与服务、成本与价格等。 针对目前市场监管的薄弱环节，提出以下呼吁:一是明确和完善监管实施主体 明确、细分和强化与城市水务行业相关的各政府部门的市场监管职责和监管内容，明确其在水务行业市场化中的责任、权利和利益 鉴于水市场准入、水质和服务以及成本和价格监管的专业性和重要性，建议借鉴国际经验，设立一个独立的执行机构，其职责不限，由政府监管部门任命的专家组成，作为法定监管机构的辅助机构 从行业高度，专业介入企业成本评估、水价听证、服务监管等核心监管内容，代表公众利益实施成本、服务和水价监管 二是建立行业管理的法律保障和政策支持 通过立法，它为建立市场监管提供了系统的法律保障，并要求和鼓励地方政府出台具有高度可操作性和符合当地经济社会特点的政策法规 三是建立和完善特许经营制度和支持体系 特许经营是市场监管中监管市场准入的重要手段，应建立和完善相应的制度，出台规范性法规、标准化合同文本和配套实施细则；完善水务行业的技术标准、管理规范和服务规范，使之成为市场监管的重要依据和尺度 四是建立科学的水务行业绩效评估平台 成本控制是城市水务行业市场监管的重点和难点，是消费者关注的核心，也是投资运营企业合理利润的来源 鉴于城市水务行业相对垄断经营的行业特点，借鉴国际水务行业监管的经验，建议国家组织力量建立国家水务行业绩效评估平台并公开，为各级监管部门的成本监管提供相关依据 张悦说:“监督的目标包括四个方面。一是确保公众和投资者的利益；二是建立公开、公平、公正的市场环境；三是提高效率，改善服务；第四是促进竞争，体现市场经济的主要特征 他认为，鼓励非公有资本进入这一行业涉及到政府，这实际上包括政府的退缩和转变，从政府投资转向政府投资作为保障和引导，大力拓宽各种主体的投资渠道。与此同时，政府部门应该成为直接经营者的指导者和监管者。 “这个过程非常困难，涉及到既得利益和部门权益，但只有这种变化才能使政府真正代表公众利益。在社会主义市场经济深化的背景下，它只负责行业和企业，作为行业和企业的代表。它不适合市场经济的特点 事实上，我国政府部门的改革已经反映了这一趋势。只有根据市政公用事业的重要性，真正站在群众的立场上，做好指导和监督工作，市政公用事业部门才能有其存在价值和长远意义 ”张悦说 我们的记者李肇瑜·刘丽媛(中国建设报)