中国水权制度的实施面临四大制约

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随着我国水资源的短缺，水权问题已成为近年来水资源管理领域的核心工作 自2000年以来，国家水利部投入了大量的人力物力来研究、探索和推动水权制度的实施 2005年1月，水利部终于发布了《水利部关于水权转让的意见》 根据《意见》，完善水权转让政策法规，促进水资源的有效利用和优化配置，是落实科学发展观，实现水资源可持续利用的重要环节 然而，最近一些地方的“水权交易”实际上是在水利部的指导和组织下完成的 水权制度的建立是加强水资源管理的可行途径。然而，尽管水权制度实施所需的水资源宏观稀缺条件已经基本具备，但其所需的法律保障体系还很不完善 在中国当前的政治经济体制下，不同的政府机构对选择什么样的水资源管理体制有不同的看法，研究机构也有自己的看法 清华大学水政策研究中心认为，水权制度在中国的推广将受到诸多因素的制约:首先，水资源管理目前是中央政府的权力，而水资源的集中化使得大型调水工程的决策简单直接 这一制度有利于维护国家安全，中央政府有很强的部署能力，但政府决策的科学性保障较差 水权制度将限制和削弱中央政府的权利，水资源将根据市场进行配置 政府将从水资源管理的全过程转变为对初始水权分配和交易规则的监管，管理力度将明显减弱 因此，它已经成为促进水权制度的一个障碍 其次，面对水资源的稀缺，以政府的战略干预和严格管理为核心的节水工作也越来越多。国务院已将《节约用水条例》的制定列为2005年“一级”立法计划，该计划正在紧张制定之中，将于今年出台 国家是否选择以计划用水和固定用水为特征的节水制度或以水权为核心的市场制度来解决水危机，以保证经济发展和战略安全的用水需求，已成为水权制度能否在中国生根的决定性因素之一。 在水资源成为国家战略资源的背景下，这一选择的答案仍然难以确定 第三，由于水资源管理目标和职能的调整，从现有的水资源管理体制向水权制度的转变，改变了管理运行模式，这不是简单的“水利行业管理”的权利升级，而是公共权利的强化和政府权利的制约和弱化 例如，取水设施社会化等水权民主协商机制的引入，将对相关政府部门、机构和国有企业的利益分配产生影响 目前，我国以水利工程为核心的水利系统人才队伍相当庞大 一旦市场水权制度对其利益集团的影响出现，就会有很大的阻力 最后，水权制度也受到制度不完善的制约 包括水法对“水资源所有权”的约束和取水许可制度对交易的约束 由于水权制度削弱了政府重新调节水资源的能力，各级用户对设定初始水权的科学和民主要求将远远高于目前取水许可的科学要求 初始水权难以设定，需要使用者的民主参与和科学法律制度的保障。同时，水权交易过程也需要市场监管体系的支持 然而，我国现行的法律制度远远没有达到这一要求，水权交易的市场监管制度甚至还没有提上日程 清华大学水政策研究中心认为，东阳义乌水权交易案不能称之为真正的水权交易 实施是跨区域调水工程的市场体现，从法律、管理和市场的角度来看，都不适用于水权的概念 虽然特定的水资源只能通过水利工程运输到特定的地点，但水资源的运输不是水资源本身 水利和引水工程必须支付费用，包括工程费用和特定地点的级差租金，统称为“水租金” 水权租金可以帮助实现水权，但水权本身不能 清华大学水政策研究中心赞同天则研究所关于水权的研究，认为其强调的结论之一值得借鉴:水资源宏观稀缺是建立全国普遍水权制度的前提，如果没有宏观稀缺，就没有必要建立这样的水权制度。 在宏观稀缺的情况下，如果没有水权制度，就会出现宏观意义上的过度用水和水资源的低效配置 从长远来看，过度用水可能会导致供水萎缩 目前的取水许可制度将导致同样的结果，因为总量没有限制，而且分布在不同的地区 在实践中，上述缺陷体现在“上游优先”原则和“谁投资谁就有水资源”原则中 建立水权制度和水资源市场的目标之一就是改变这一规则 (中国商业时报沈力)