三联生活周刊：水污染挑战中国政府

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这是国务院总理温家宝3月5日在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时向全国人民作出的承诺:“让人民喝干净的水，呼吸fresh/きだよ的空气，有一个更好的工作和生活环境。” 他说，要高度重视解决严重影响人民健康和安全的环境污染问题。“必须以水污染防治为重点，加强工业和城市污染控制，加强农村面源污染控制，加强饮用水水源保护 实行严格的污染物排放总量控制制度，加强环境保护监督执法 大力推进清洁生产，发展环保产业。" 水已经成为一个问题，它是在1994年第一次进入政府高层的视野 淮河治理专家吴本瑞回忆说，那年7月，淮河上游的河南省突然下了一场暴雨。颍上水库水位突然升至防洪警戒线以上，泄洪释放了冬季和春季积累的2亿立方米水 水流过的那条河是浑浊的。经专家取样检验，确认上游水质恶化。沿河的自来水厂已经被迫停止供水54天了。“150万人一次没有水喝。” 这次淮河污染事故，将“水污染”描绘成“70公里的酱黑污染带”，造成了数亿元的直接经济损失，第一次触动了政府内部的脆弱。这种脆弱性持续了几十年，并被一个国家快速经济增长的喜悦所掩盖。 从那时起，淮河就成了政府决心控制污染的一个例子 国家环保总局曾经宣布了一套中国“三河三湖”的治理方案，“三河”的第一条就是淮河 记者采访淮河委员会的一位高级工程师在报道2003年淮河洪水时曾说:“淮河将长期聚焦中国在治理水污染方面面临的双重困境。一方面，我们仍然没有经济实力进行大量的环境投资。 污染控制的成本很高。当美国开始大规模控制环境污染时，人均国民生产总值达到11000美元，日本为4000美元，而我们只有300美元 另一方面，我们需要进一步发展来解决人民的财富问题，而我们无法摆脱工业化和现代化的诱惑 ”“事实上，在发展过程中，政府一直在想办法，并一直在增加资金来控制污染。 吴本瑞说，但沿淮河水系有1.3亿人口，居住面积27万平方公里，正是中国急需进一步发展的中部地区 位于淮河上游的河南省驻马店市泌阳市的一名政府官员告诉记者，自20世纪80年代以来，该地区已有180多万农民工，每年至少有3万至5万农民工有能力开办小型工厂。 这些印刷、造纸、化工和农产品加工业，后来对淮河的严重污染带来了致命的影响，帮助这些中小型农业城市在20世纪80年代末和90年代初实现了初步工业化，解决了相当一部分人的贫困问题 直到1994年，它们还是淮河流域当地经济的重要支柱 当然，工业化必然要付出环境代价，环境代价也是沉重的:1.3亿人口中有200多万人成为“缺水”的受害者，他们正焦急地等待南水北调东线工程的支持 黄河边上的三门峡市和海河边上的河北省溧水县和怀来县也有人居住 然而，两者的原因是不同的 三门峡市被污染所困扰，而河北省的几个县被污染控制所困扰 河北省水利厅水资源中心主任冯千成表示，尽管河北省向北京和天津免费供水，但它也不得不花钱购买黄河水 北京的主要水源官厅水库和密云水库位于河北省。自20世纪80年代以来，为了确保首都饮用水安全，怀来县取消了38个污染水源项目，关闭了10多家污染严重的企业。据说怀来县的利税已经减少了2600万元 河北似乎别无选择，只能保护北京的水安全责任，并转移发展利益 对于中国“三河三湖”周边的大多数城市来说，他们没有河北省那样的压力 作为个人，由发展和gdp驱动的地方理性似乎是完全合理的 正如原淮委会总工程师王育台所说，中国的水问题最终是相似的，即所有发展中的个人都坚持“治污第一、扶贫第一、治水第一”的理念，他们没有理由互相照顾 王育台说:“污染控制的难度不是技术问题。”真正挑战政府的是隐藏在上游和下游之间、主流和支流之间、地区之间、国家和地方政府之间以及不同主管部门之间的众多矛盾。“在实用主义和生态主义之间寻求平衡的政府不仅应该支付控制污染的巨额费用，还应该支付个别地方为控制污染而出售的‘2600万元’的经济收入。 根据美国水务局的预测，到2025年，世界上不能使用清洁水的人数将增加到25亿。王育台说，中国目前面临的水资源问题也表明，水资源正在从“可再生资源”向“不可再生资源”转变。 在接受记者采访时，中国著名的污染控制专家、“九五”和“十五”期间淮河水污染控制规划技术负责人夏青说，20世纪80年代是中国水污染快速增长的时代。在整个20世纪90年代，政府努力控制污染物总量，防止它们随着经济发展而增加。在21世纪，改善水质已成为一个重大问题 也正是在这种背景下，国务院总理的政府工作报告首次将“水污染”与许多环境问题分开来强调 这是一个明智的设想。“我们政府的政策选择正变得更加务实。”夏青说，水利部已经拨款70亿元解决农村地区的饮水安全问题，从“十年还清”到“让人民喝干净水”温家宝总理强调解决饮用水问题，这反映了政府的这种态度 他说，在处理水问题的原则上，世界上所有国家都是“清水优先”——让人们先喝干净的水，然后再考虑恢复河流生态系统 淮河治污，对占淮河人口六分之一的人来说不是小事 三名参与淮河委员会工作的工程师对记者说了同样的话 1994年，淮河达到了最严重的水位 王育台告诉记者，1975年淮河第一次严重污染事故与1982年第二次污染相隔7年，1986年第三和第四次污染相隔4年，1989年第五和第六次污染相隔仅3年。1991年以后，每年都发生大小污染事故，平均每年两次以上，1994年达到三次，1994年3月16日至9月达到三次。 “从另一个角度看，1994年，淮河曾经是经济发展的最佳时期 当地经济学家李阳表示，城市在流域经济中发挥着越来越重要的作用。1994年以前对淮河流域57个城市的调查结果表明，这57个城市的土地面积和人口分别占全流域的13.2%和19.4%，工农业总产值和工业总产值分别占全流域的36.6%和43.4%，城市化水平由18.4%提高到27.2%。 1995年8月8日，国务院发布了《淮河流域水污染防治条例》，1996年6月29日，国务院批准了《淮河流域水污染防治规划》和《九五计划》 “中国政府首次颁布了河流法。为了解决发展带来的污染，政府和地方政府已经拿出数千亿来治理淮河，这说明淮河发挥了重要作用 ”王育台说 记者朱报道还清了淮河。十年太短了。现任国务院南水北调专家委员会委员。国家环保总局全球环境基金海河项目办公室专家组组长夏青是治淮史上最重要的人物之一 夏青的淮河专题研究始于20世纪90年代初，主要从事淮河淮南段和蚌埠段的科学考察和研究工作 1995年，国家领导人提出了“淮河有回报”的口号，并受命承担起主持淮河水污染防治规划的重任 夏青回忆说，完成这项计划花了一年时间，这项计划是在做的同时实施的。国务院在1996年批准了这个计划，并把这个计划限制在五年之内，也就是说，淮河必须在2000年以前还清。 该规划的初步设想和投资计划是:“该规划的总目标是36.8万吨cod，这是淮河流域2000年允许的最大年污水排放总量 规划和规划了303个水污染防治备选项目，总投资约166亿元。" "现在看来，这是一个静态的投资和规划."另一位参与决策的淮河专家认为，当时政府急于治理淮河，没有考虑到快速的城市化和工业化。污染随着经济增长而增加。"而且，这个账户和这笔钱都不好." 夏青在解释淮河十年还清的困难时，他想:“按照这个规划思路，淮河流域的排水100%必须进入污水处理厂，可以采用二级以上的处理技术。实现污水排放总量36.8万吨的目标 此外，淮河流域必须在1998年至2000年的三年内，将水污染处理能力提高到每天350万立方米以上，这意味着淮河流域的4个贫困省份每年要新建350万吨污水处理厂，以实现改善淮河水质的总体目标 由此推算，20世纪90年代淮河流域年新增污水处理能力将是全国的3.5倍 "然而，中国经济仍在高速发展."夏青提醒说，要在五年或十年内治理像淮河这样的河流，时间太短了。作为一条河流或一个湖泊，如果能在50年或100年内治愈，那就太好了。“我们在原计划中说，整个淮河流域的污水排放量相当于北京、天津、上海三个城市的总和，但其生产产值只相当于北京、天津、上海的四分之一。 北京、天津、上海等发达城市没有达到的标准，要求在这个贫困的地方达到，时间太短了 “十五小”企业和2000万农业人口的就业事件颍河是淮河的最大支流，也是淮河污染最严重、最大的污染源。 2000年底，国家环保总局在安徽省界首市设立了何英河水质自动监测站——淮河流域七渡口站。该监测站负责人王伟告诉记者，监测站何英河段采样点上游不远处有一家制浆厂，对面还有一家制浆厂；往上走约50公里，有两个水闸并排而建，还有一个著名的味精厂排污口 夏青介绍说，1997年前，环保局果断抓淮河流域产业结构调整，关闭了1211家造纸厂，轰动全球 当时，全国人民对转变经济增长方式的概念还不清楚，环境保护也是在那时实施的。这是不能忘记的。“一般来说，上游的所有地区都不能发展污染严重的工业，这是世界上所有国家的做法。” 更为严重的政府行为是1998年1月1日“零行动”的部署和实施。淮河污染状况的改善一度是乐观的:中央政府强制取缔的“十五小”企业要求淮河流域所有工业企业在此次运行中实现达标排放。 现在看来，这有点像堕胎，尽管法令的效果立竿见影 几年后，这些被关闭的“十五小”企业又三三两两地悄然崛起 因为财富永远是草根阶层最迫切的愿望 李阳说，在控制污染的十年中，淮河流域27万平方公里的土地上增加了2000多万农业人口 这些人仍然需要在淮河经济带找到就业机会，地方政府的gdp和税收也需要由这些小企业带动 夏青告诉记者:“而且，淮河流经的四省都是经济欠发达地区，如鲁西、皖、豫、苏北。这些农业大省尤其希望发展工业以取得进步。” "为什么淮河流域的造纸厂不能长时间关闭？"李阳说，一个重要原因是因为麦秸是这里的造纸优势 他说，淮河流域是秸秆和小麦秸秆的主要产区 过去，麦秆可以用来在地里长肥，带回家做饭或盖房子 经济发展“堵塞”了麦秸的出口 砖瓦房取代了茅草房，化肥比堆肥更省力，人们也不再用它们来做饭，所以麦秸就更多了 造纸工业就是在这样的资源优势下发展起来的 “当造纸技术发展起来时，麦秆的价格可以卖到小麦的一半，而且麦秆比小麦更经济。 “一个小造纸厂只需要投资20多万元就可以运转起来，在半年内收回全部投资，然后就可以盈利了。”" “麦草造纸，最大的污染来自用纸浆生产的‘黑液’ 到目前为止，还没有好的技术来处理这种污染物，而且它对河流的污染最严重 李阳说，淮河流域正在努力寻找麦秸的出路 然而，没有人买它，也不允许烧它。农民们把麦草堆在地上或水沟旁。夏天的雨水冲走后，废水流入河中，形成了新的污染 有剩余资源和剩余劳动力。这种国内需求力量一再禁止造纸业 更糟糕的是，这些企业往往还在淮河上游 与漯河市一样，1986年经国务院批准，漯河市升格为省级城市。第二年，与清华大学环境工程系合作完成了“漯河市水污染控制系统规划研究”。鉴于市区内几家造纸厂各有一套独立的草浆造纸系统，市政府决定依托第一造纸厂建设年产3.5万吨商品浆基地，并配备碱回收装置，实现“集中制浆、集中处理” 然而，有一次去漯河市调查淮河污染的陈，说“集中制浆”的初衷是“集中处理”，但直到他去漯河采访，造纸厂的碱回收项目只从事“土木工程” 结果，产量扩大，导致污水排放量进一步增加。当时，仅这家工厂每天的综合污水排放量就达15000吨 "但放弃污染也意味着放弃经济增长点和可用的工作岗位." 上游和下游的城市化挤压，对水污染的另一种解释虽然在物候学领域，淮河被认为是一条南方河流——它的不规则洪水似乎也证实了这一分类——但就其常年径流而言，淮河是一条彻头彻尾的北方河流 吴本瑞说，中国有一个问题:3/4的水在南方，而同样比例的农田在北方 “在淮河流域，应该有一个很好的供水经济案例。水资源短缺和快速的城市化进程如何挤压沿海村庄，他们不得不拿出更多的土地来为城市提供住房、停车场和宽阔的道路。 然而，越来越拥挤的城市对水的需求正呈指数级增长，水的污染和水资源的缺乏也在增加 ”他以淮河为例——即使达到36.8万吨的污水排放能力，随着区域经济的发展，人口大幅度增加，经济总量增长135%，污染加剧，淮河仍然不能饮水。 淮河委员会正在编制的《淮河流域水资源综合规划》指出:由于淮河流域的人口密度是全国平均水平的四倍以上，淮河流域的单位面积水资源需求已经不堪重负，许多地方的地表水利用率已经达到90%，有些地区甚至超过了其承载能力。为了维持生活和生产的需要，淮河流域的支流和主要河流上修建了8300多个水库和5000多个水坝。 “这条被肢解的淮河已经失去了自我净化的功能 湖南省常德市水文局工程师彭一直在水文站从事数据监测工作。他说，成千上万的截流闸同时排放，这很容易形成一个大的污水量 同时，由于城市的发展，自上而下的沿海城市之间的距离越来越小，不同的城市圈相互挤压。现在完成废水的自净过程已经太晚了，废水要流几十或几百英里，一直流到下游城市的取水口。 例如，在山东，由于南水北调工程，污染控制目标应该提高 安徽的淮南和邯郸问题不多，但河南上游的“污水集团”已经下到了安徽。河南已经下了一场冬雨，赶往安徽。安徽本身没有雨，就没有淡水稀释，污水当然特别严重 对江苏来说，污水必须被拦截 “我们陷入了如此艰难的循环。中国近90%的城市正在使用被其他城市污染的水资源，同时他们正在制造废水并将废水输送到更下游的城市 彭认为，在现有体制下，这样的上下游利益冲突使政府的污染控制几乎无法协调，行政成本过高 中国下游城市不可避免地要使用上游污染水资源，这人为地加剧了淮河污染后果的严重性。“因为淮河流域(下游只有450万人)有数千万人直接把它当作饮用水，所以对于大多数缺水地区来说，淮河水质直接影响到他们的饮用水安全。” 3月12日，记者在淮河支流奎河上调查的一个叫杨庄的村庄因污染问题而变得贫困 村民刘聚德坚称徐州伤害了这个村庄 徐州，作为苏北重要的工业城市，位于长江上游。它确实将化工厂和造纸厂的污水排放到奎河，然后流入长江 记者了解到，在杨庄乡奎河2.5公里范围内，地下20米范围内的地下水已被污染。超过20米的深层地下水对普通村民来说是一个很长的距离，他们不能投资10000元。打这样一口井 大多数村民只能使用不到10米的浅层地下水 对于沿淮河快速扩张和缺水的城市，地表水和地下水的差别不是很大 安徽省北部的阜阳市是一个地级市。在过去的十年里，它的人口几乎翻了一番，从20多万增加到现在的38万。在阜阳，地下水的过度开采使城市面积只有40平方公里，位于1200平方公里的水位下降漏斗和360平方公里的地面沉降漏斗的中心 阜阳市环保局助理研究员石春告诉记者:实际上市区有大约400口深井日夜不停地抽取地下水，这种行为在淮河沿岸的城市社区都有不同程度的表现 据许昌、阜阳、菏泽、淄博等10个城市统计，地下水超采形成的沉降漏斗已达3876平方公里 在莱州、烟台和青岛等沿海城市，地下水位已经下降，导致海水入侵 彭说，社会有能力越来越大规模地改变环境，人们似乎不再担心因为当地没有水资源而放弃城市 这样，水污染等严重的水资源问题就很容易被转移到看似永久的大型涉水工程上。“在这个时候，政府保持清醒，把环境问题和人民的利益摆在桌面上，这是令人欣慰的。” 不仅仅是地上和地下的问题，夏青认为淮河治理效果缓慢的原因之一是必须通过减少污染源排放来改善水质 还有其他管理成本的原因 他认为，淮河污染控制的教训之一是，城市污水处理厂没有重视市场和管网问题。许多污水处理厂无法修复和运行，即污水处理厂的配套管网未建成或未建成 例如，当100，000吨废水应该流入时，只有20，000吨流入，而有80，000吨在周围徘徊。整个盆地都是这样。淮河水怎么还？夏青说，“管网问题是全国普遍存在的问题。淮河有这个问题，滇池也有这个问题。” 管网收集系统建设滞后，特别是部分城市中心区的雨污分流尚未实现，污水处理设施难以充分发挥效益。污水处理设施建成后，只有50%的设施可以正常运行，满载时甚至更少。原因是管网集合不存在 管网，这个看似技术性的问题与技术无关 彭分析说:“在这方面，除了国债资金利用率低以外，更重要的是很多地方把管网当作地下工程，污水处理厂可以当作表面形象工程。”"这是地方政府的资金分配."利益博弈问题。" 他介绍说，英国泰晤士河于1850年开始修复下水道管道，并一直修复到1950年。用了100年的时间修复了管网收集的所有污水，并且有专门的管道排放，不再进入泰晤士河本身 但是淮河流域的许多城市还没有完全实现污水的有组织排放，城市地下管网也没有建成。即使有污水处理厂，也没有污水进入的渠道 到目前为止，河南省的污水仍向淮河干流开放，许多工业污染源不达标，污染物无法拦截 “一个流域和一条法律，中国的河流似乎都是支离破碎的。 淮河也不例外。“淮河流域被57个大城市和小城市划分为不同的行政区域。不仅东、中、西部地区差异巨大，而且流域和地区之间的矛盾也十分突出；从《条例》来看，淮河流域有13个中央部委直接管辖水利、防洪、环保、农业、水电等问题。如果他们只追求与自己有关的单一目标利益，淮河问题将更加复杂，管理成本将更高 ”王育台说 目前的局势不是由无法无天造成的 迄今为止，我国颁布实施的主要水法主要包括《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《环境保护法》等相关配套法律法规 然而，现有的法律制度难以发挥其应有的作用 中国水利专家吕忠梅认为，原因是四法之间的关系不清，难以协调，各行政部门之间的职权范围不清，导致权力设置重复或空白 只有分工不合作，但各部门的权力竞争对整体利益和长远利益造成损害 这种情况使得在淮河流域出现严重水污染时，现有系统无法发挥作用。在《淮河流域水污染防治条例》中设立水资源保护领导小组并赋予该小组行政权力是十分必要的 20世纪80年代，七大水系的流域机构与国家环保总局联合成立了流域水资源保护组织 然而，无论是流域机构还是水资源保护机构，长期以来都没有获得法律上的管理权 “流域机构只是水利部的一级机构，低于部委和省，在行政权力和经济能力方面弱于省市，无法依靠法律地位。可以说，流域管理是未知和困难的。 ”王育台说 他指出了流域机构亟待解决的“三大问题”:立法权、行政权和经济权 从立法角度看，目前各地都有立法权，地方立法多，流域立法少，地方法规往往为了地方利益而与流域整体利益相冲突 最典型的问题是水污染 淮河干流及流水资源保护规划于20世纪80年代完成，并被纳入淮河流域综合利用规划。然而，由于缺乏进一步的配套区域规划编制，沿江城市制定的原则和标准往往低于总体规划，导致污染从上游向下游转移。可以说，这是水污染势头不能得到有效遏制的主要原因 第二是行政权力。目前，流域机构只是一个公共机构。对于一个公共机构来说，管理国家机关和政府机构确实很困难 第三，从经济实力来看，随着经济的发展，经济对水资源的依赖越来越明显，用水纠纷也越来越多。上游不断兴建水利工程，而下游经济往往受到很大制约。为了地方利益，经济发达的省份显然不会购买流域机构的账户 2002年修改《水法》时，在水资源所有权方面，我们借鉴了国外先进的立法经验，将原来的国家和集体所有制改为单一的国家所有制，确立了所有权和使用权相分离的原则，采纳了取水权的概念，建立了水资源有偿使用制度，这是市场经济条件下水资源配置和防止资源浪费和污染的前提和基础 (《三联生活周刊》)