水务民营化：盛宴如何开席 民营化的五大障碍

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2003年12月22日，法国威立雅水务集团与其合资企业北京首创微水投资有限公司共同出资33.1亿元人民币，收购深圳水务集团45%的股份，深圳水务集团是目前国内水务行业最大的M&A，被称为世界第二大水务M&A案例 有分析师认为，这表明中国水务民营化已走出早春，于3月进入阳春，英飞草的美丽风光指日可待 与供热、供气等市政公用事业一样，中国的水务行业(包括供水和污水处理)长期处于行政垄断之下，形成了“低价+亏损+财政补贴”的商业模式 以供水为例，2002年全行业盈利企业利润总额为5.99亿元，亏损企业亏损总额为14.74亿元 2003年上半年，全行业亏损仍高达57.71% 2003年，沪深两市六家水务上市公司的股价均低于大盘 除原水股外，其他股票价格均较上年有不同程度的下跌，其中武汉控股的跌幅高达23.7% 招商局证券(China Merchants Securities)分析师刘向宁认为，根本原因在于，这些公司难以在熟悉的水务行业扩张，基金被迫投资于不熟悉的领域，因此面临亏损的威胁 水务是一个投资大、周期长、回报率低且稳定的行业。没有扩张就很难形成规模，大规模经营是水务行业获得高回报的有效途径 这曾经是一个世界性的问题 然而，自20世纪70年代以来，随着欧美国家水务行业的私有化，以及水务行业从传统的福利和公共福利部门向具有合理商业利益的工业部门的转变，上述问题已基本得到解决 在中国，尽管行政垄断仍然是水务行业的总体特征，但零星开放实际上是从20世纪70年代末开始的 目前，跨国公司已在沈阳、天津、成都、重庆、郑州等近20个城市建立了自来水厂。法国苏伊士里昂集团率先进入中国，参与了中国100多个水厂的建设 然而，国内私人资本参与水务行业只是最近几年的事情，因为直到一年多以前，国家才向非国有国内资本开放公用事业 2002年12月，建设部发布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定了允许外资和民间资本同时进入、公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理和垃圾处理等市政公用设施项目。 2003年10月，中共十六届三中全会《决定》指出，要清理和修改限制非公有制经济发展的法律、法规和政策，消除体制性障碍 放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规不禁止的基础设施、公用事业等行业和领域 也就是说，水工业私有化没有任何政策障碍。过去，私有化的星星之火迟早会启动 私有化的五大障碍然而，至少到目前为止，中国水务行业的私有化盛宴并不像想象的那么美味。宴会客人抱怨菜肴太少，宴会客人担心人们多嘴，双方都有各自的顾虑，这使得这桌宴会有了不同的口味。 从目前来看，中国水产业民营化存在五大障碍，即门槛高、水价低、人员过剩、管网改造困难、无控股 与其他民营企业一样，在国家发出鼓励市政公用事业民营化的政策信号后，安徽国珍环保节能科技有限公司(以下简称“安徽国珍”)也进入了水市场。从那以后已经三年了 安徽国桢董事长李炜自豪地表示，公司与安徽马鞍山设计院联合开发的污水处理工艺，可节约项目全国污水处理总投资的30%，降低运营成本20% 然而，有技术并不意味着有市场，这个项目是安徽国珍最缺乏的 现在最让李炜感到不安的是，虽然他承诺合肥市以每吨污水处理费0.86元的价格中标，低于政府公布的每吨0.9元的价格，但可以看到，合肥市日处理能力30万吨的王小鹰污水处理厂的竞标指日可待，“安徽国桢”的排名正在逐渐偏离 近三年来，安徽国桢在全国获得的污水处理项目仅限于深圳、广州、江苏等市场化程度较高的地区 即使在高度市场化的地区，地方政府对参与水产业的企业也有很高的门槛 每天处理50万吨污水的上海朱元污水处理厂一期bot项目正在向全社会招标 投资额为7亿元，但相应标准企业的要求是:近三年平均净资产值必须达到2亿元以上，自有资金应占出资额的35% 这使得一直渴望尝试的安徽国桢只能选择放弃，因为其净资产只有1.26亿英镑 提高水价、减少人员、提高效率和减少渗漏损失被认为是提高自来水厂或污水处理厂效率的三种有效途径，但这三项措施在我国实施起来非常困难 中国是世界上最缺水的十三个国家之一。说这种事情很少见是有道理的，但事实上，中国是世界上水资源浪费和水污染最严重的国家之一，因为中国的水价受到政府的大量补贴。它非常便宜，普通人很难不养成坏习惯 然而，物价上涨作为关系到国计民生的一种必然，是一个敏感话题。政府、企业和当地人民需要听到水价的变化 在威立雅收购深水集团股份的签约仪式上，记者问威立雅水务集团中国区公共关系与政务司司长黄晓君:如果深圳的水价不上涨怎么办？另一方回答说:这将是我们必须承担的政策风险 但是，由于这是关系到国计民生的必需品，空水价上涨的空间相对有限 对于水公司来说，期望水价一路上涨以增加利润无异于走钢丝 然而，减少工作人员和提高效率更加困难 冗余是国内水务企业普遍存在的问题 然而，出于对社会稳定的考虑，当地政府经常规定收购方在一定时期内不得裁员或减薪 例如，在安徽国窖刚刚中标的江苏徐州污水处理厂项目中，徐州市政府的要求是“五年内所有人员全部接管，不裁员” 工厂共有150名员工，安徽国桢认为工厂只需要30到40人就可以运作 然而，作为进入的条件，安徽国桢同意了上述要求 降低漏损被认为是目前降低成本最现实的方法，但降低损失的前提是改造和维护旧管网 对于新企业来说，这种动机是不够的，因为改造和维护旧管网的成本远远高于建设新管网的成本 众所周知，在大城市的地下，电信和电视、燃气供暖、供水和排水以及各种管网都散布在各处 建设不仅需要协调各个部门，而且由于项目庞大，还需要大量的资金 建设部城市建设司副司长张悦告诉记者，建设部在2002年底制定了一项计划，对人口超过20万的城市中已经使用了50多年的旧管网和老城区渗漏严重的管网进行改造。使用资金将超过300亿元 显然，在目前的水价下，回报不能满足资金需求，所以水务企业宁愿修建新的管网来增加供水 2002年底，国务院决定从2003年起用国债资金支持旧管网改造，但供水企业也应参与投资 对于外资来说，最令人沮丧的是他们无法掌握给排水网络的控股权，因为中国规定中外合资水务企业的管网部分必须由中方控制 管网是水务行业中最关键的环节。掌握供水和排水网络意味着掌握用户的零售权 无法控制的是，外资空房的回报只能来自于批发给供水公司的水，这也是外资缺乏改造旧管网动力的一个主要原因 当监督制度建立后，与宴会客人相比，宴会客人有很多烦恼 外国先立法后私有化，而中国的私有化是在缺乏监管法律法规的基础上开始的。随着水务民营化的推进，地方政府官员的脸上写满了担忧 最大的担心是，外资或民间资本不会听从政府的话，政府很难对外资或民间资本进行有效的监管，从而使安全生产和国内用水面临不可预见的威胁——这不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。 其次，什么样的企业可以接管当地的水产业？由于对准入标准和实践经验缺乏统一认识，地方政府在筛选时存在一定困难 水务行业需要大规模投资，对供水的安全性和稳定性要求很高 在这种情况下，地方政府的考虑标准往往是:企业规模足够大，历史足够长 深圳选择法国威立雅水务集团与此不无关系 观察到目前为止水务行业的私有化过程，我们发现城市越大，就越倾向于这一标准 然而，由此带来的问题是，大多数起步晚、规模小的私营企业被拒之门外 另一方面，无论是引进外资还是私人资本，地方政府都必须面对来自彼此的裁员压力 国有水务企业人员过剩，效率低下，政府作为权威自然知道这是什么 但问题是，冗员数量巨大，一旦裁员，不可避免地会导致社会稳定问题 因此，尽可能保留现有雇员及其工资往往成为政府谈判的一个重要目标 然而，与其他国有企业一样，水务行业人员分流只是时间问题，地方政府迟早要做好准备，否则水务私有化盛宴将难以真正开启 至于水价，涨价是必然趋势，但在国有垄断企业中，水价成本一直是一个呆账，而成本监控是形成合理价格的前提 否则，盲目涨价将不可避免地导致成本和价格的相互增加 要保持企业的合理利润，制定各方都能接受的水价，保证投资主体多元化后的安全供水，这都要求尽快建立独立、公平的水监管体系 据悉，建设部已委托著名民间学术机构天则经济研究所公用事业民营化研究中心帮助寻找一个良好的监管体系 自2003年以来，深圳、北京、鹤壁、河南、无锡、江苏等地相继出台了地方《公用事业特许经营管理办法》。江苏、浙江、山东等省的相关法律法规也在规划之中，建设部正在加紧制定《市政公用事业特许经营管理办法指导意见》 王均豪认为，从中央政府到地方政府，必须形成一套完整的法律体系，包括法律、法规和规章制度，并对私有化的实施程序、准入制度、定价制度和监督制度作出详细的规定，以确保私有化的规范化和有序化 中国社会科学院工业经济研究所研究员、天则公用事业研究中心副主任回宇表示，公用事业民营化面临的最大问题是缺乏一个独立的监管机构来打破水务行业的历史。政府和企业并不划分为区域垄断 回宇主张成立一个由法律和经济专家组成的独立组织，参与政府决策 (中国宁波网)不裁员，不减薪 例如，在安徽国窖刚刚中标的江苏徐州污水处理厂项目中，徐州市政府的要求是“五年内所有人员全部接管，不裁员” 工厂共有150名员工，安徽国桢认为工厂只需要30到40人就可以运作 然而，作为进入的条件，安徽国桢同意了上述要求 降低漏损被认为是目前降低成本最现实的方法，但降低损失的前提是改造和维护旧管网 对于新企业来说，这种动机是不够的，因为改造和维护旧管网的成本远远高于建设新管网的成本 众所周知，在大城市的地下，电信和电视、燃气供暖、供水和排水以及各种管网都散布在各处 建设不仅需要协调各个部门，而且由于项目庞大，还需要大量的资金 建设部城市建设司副司长张悦告诉记者，建设部在2002年底制定了一项计划，对人口超过20万的城市中已经使用了50多年的旧管网和老城区渗漏严重的管网进行改造。使用资金将超过300亿元 显然，在目前的水价下，回报不能满足资金需求，所以水务企业宁愿修建新的管网来增加供水 2002年底，国务院决定从2003年起用国债资金支持旧管网改造，但供水企业也应参与投资 对于外资来说，最令人沮丧的是他们无法掌握给排水网络的控股权，因为中国规定中外合资水务企业的管网部分必须由中方控制 管网是水务行业中最关键的环节。掌握供水和排水网络意味着掌握用户的零售权 无法控制的是，外资空房的回报只能来自于批发给供水公司的水，这也是外资缺乏改造旧管网动力的主要原因 当监督制度建立后，与宴会客人相比，宴会客人有很多烦恼 外国先立法后私有化，而中国的私有化是在缺乏监管法律法规的基础上开始的。随着水务民营化的推进，地方政府官员的脸上写满了担忧 最大的担心是，外资或民间资本不会听从政府的话，政府很难对外资或民间资本进行有效的监管，从而使安全生产和国内用水面临不可预见的威胁——这不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。 其次，什么样的企业可以接管当地的水产业？由于对准入标准和实践经验缺乏统一认识，地方政府在筛选时存在一定困难 水务行业需要大规模投资，对供水的安全性和稳定性要求很高 在这种情况下，地方政府的考虑标准往往是:企业规模足够大，历史足够长 深圳选择法国威立雅水务集团与此不无关系 观察到目前为止水务行业的私有化过程，我们发现城市越大，就越倾向于这一标准 然而，由此带来的问题是，大多数起步晚、规模小的私营企业被拒之门外 另一方面，无论是引进外资还是私人资本，地方政府都必须面对来自彼此的裁员压力 国有水务企业人员过剩，效率低下，政府作为权威自然知道这是什么 但问题是，冗员数量巨大，一旦裁员，不可避免地会导致社会稳定问题 因此，尽可能保留现有雇员及其工资往往成为政府谈判的一个重要目标 然而，与其他国有企业一样，水务行业人员分流只是时间问题，地方政府迟早要做好准备，否则水务私有化盛宴将难以真正开启 至于水价，涨价是必然趋势，但在国有垄断企业中，水价成本一直是一个呆账，而成本监控是形成合理价格的前提 否则，盲目涨价将不可避免地导致成本和价格的相互增加 &nb