国家“十四五”生态环境政策改革重点与创新路径研究

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“十三五”期间，中国生态环境政策改革创新加快，生态环境政策体系建设取得重大进展。“十四五”期间，要继续深化生态环境保护政策的改革和创新，推进生态环境治理体系和能力的现代化。本文在分析和判断“十三五”期间生态环境政策进展的基础上，综合考虑了“十四五”期间生态环境政策改革的形势，提出了“十四五”期间生态环境政策改革的思路和框架，提出了“十四五”期间生态环境政策改革应关注的十大重点任务，包括结构调整、空控制、质量管理等

1生态与环境政策改革的依据和需求分析

党的十八大以来，我国生态环境政策取得了显著进展，特别是“十三五”期间，生态环境政策加快推进，政策体系基本建立，为深化生态文明建设、建设美丽中国提供了重要动力机制。

1.1“十三五”生态环境政策进展

“十三五”期间，初步形成了党政领导、质量管理、监管责任、市场参与、多元治理的生态环境政策体系，为顺利完成生态环境规划目标、打赢反污染战争提供了充分的支持和保障[2]。

生态环境责任制改革取得显著成效。新成立的生态环境部强化了政策规划标准制定、监测与评估、执法监督和督察员问责的“四统一”责任。中央生态环境保护督察、党政领导干部生态环境破坏责任追究等政策相继出台并实施，“党政同责、一岗双责”得到有效落实，形成了职责明确、各负其责、共同管理的“大环境保护”工作格局。省级以下生态环境监测监管执法垂直管理体制改革和生态环境保护综合行政执法改革稳步推进。

环境质量精细化管理政策体系初步形成。与防治“水”、“气”、“土”污染相关的法律和排放限值相继修订，有效反映了改善环境质量的现实要求。初步建立了环境质量评价目标的财政激励政策。推动建立以民生满意度为导向的生态环境质量评价机制，将公众环境满意度作为相关示范区建设、黑臭水体治理等重要评价指标[3-4]。

“四个结构调整”政策在促进绿色发展方面取得了显著成效。坚决取缔“十小”，严格控制钢铁和水泥产能，基本完成各地“散污”企业清理整顿。截至2018年底，中国钢铁和煤炭的落后产能和过剩产能分别为1.55亿吨和8.1亿吨。环保电价、火电超低排放电价补贴和北方清洁供暖补贴稳步推进。到2018年，全国约有8.1亿千瓦燃煤发电机组实现了超低排放。京津冀地区的煤炭运输和铁矿石集散地实现了“转铁”。

生态环境监管体系不断完善。积极推进排污许可证改革，已颁布63项相关标准。截至2018年底，18个行业的3.9万多家企业发放了排污许可证。建立“网格化”、“双随机、公开”等日常监管机制，2018年全国环境行政罚款总额达到152.8亿元，是2014年新环境保护法实施前的4.8倍。随着流域控制单元、大气网格化和“三线一单”的推进，空生态环境治理政策从探索到实践取得了积极进展。

生态环境的市场经济机制已基本建立。加强生态环境保护资金的保障。2018年，生态环境部管理的中央环境保护专项资金达到551亿元；2016年至2018年，各类绿色债券总规模达到6077.49亿元。环境保护税已经全面开征，“绿色信贷”和“绿色保险”正在发挥越来越重要的作用。排污权使用试点稳步推进，碳排放权试点继续深化[6-7]。

生态环境多元治理格局初步形成。作为行政监督的一种探索形式，机动化、点带点、战带斗的强化监督和协助形成了具有中国特色的环境保护监督体系，推动了全社会环境保护责任的落实。加强信息披露，促进企业责任落实，引导社会各界开展环保监管。颁布《公民生态环境行为准则(试行)》，公众参与环境保护的意识和行动得到提高。

1.2“十四五”改革面临的挑战

中国生态环境质量持续改善，呈现稳步改善的趋势，但结果并不稳定。生态文明建设的“三相叠加”时期需要政策改革提供长效机制，生态环境治理能力和治理体系的现代化需要政策改革提供起点。生态环境政策体系和长效机制仍存在不足和挑战，迫切需要在“十四五”期间通过改革创新加以解决[8]。

实施生态环境体制机制改革的配套政策有待完善[9]。环境保护纵向改革和综合执法改革的配套政策和机制尚未明确建立。各部门、各层级之间的生态环境保护职责需要进一步明确，流域监督管理局、区域环境监察局、派出机构和地方环境执法部门之间的分工协作联动机制需要进一步完善。

环境质量管理政策体系还不完善。污染排放管理政策与环境质量管理政策之间的联系不够。固定源排放许可制度的允许浓度和允许排放总量主要是指排放标准和总量指标，与环境质量目标和改善途径没有紧密联系[10-11]。

良好的生态环境监管和执法尚未规范。生态环境治理的趋势依然存在，自由裁量权的标准不够，一些地方还存在“一刀切”的问题。人类健康、生态健康和环境风险领域标准的制定和监督仍处于初级阶段。

以市场为导向的生态环境经济政策的有效性没有得到充分发挥。全社会对环境保护的投入仍然不足，与经合组织国家相比差距明显；与区域发展权相匹配的生态补偿机制尚未建立；绿色税收体系不完善，环境保护税和消费税的调控和征收范围狭窄，资源税的征收标准过低，使得消费行为难以规范。

需要进一步激发企业和社会生态环境的治理作用。企业环境信息披露、信用评估和联合处罚机制不完善，违法成本低导致部分地方企业偏好罚款参与环境治理；需要探索和实施社会组织和公众参与的需求表达、心理干预、冲突调解和权利保护机制。

1.3“十四五”改革需要

在习近平生态文明思想的指导下，“十四·五”期间生态环境保护的改革和创新，应形成持久战和歼灭战相结合的生态环境保护局面，为建设美丽中国开一个好头，这就要求充分发挥生态环境政策改革的关键作用。一是推进体制改革，完善环境质量管理政策体系，加强环境风险防范和环境健康风险管理，建立更加科学合理的生态环境质量管理政策体系。二是加强政策的整体实施、综合控制和协同治理机制，解决因部门分工导致的政策衔接不足、政策协调不力、政策优化决策不足等问题。第三，要突出差别化政策调控、精细化管理和科学决策，实行差别化、层次化和分类化管理。第四，要充分发挥市场体系在优化生态环境资源配置中的基础性作用，有效地将市场主体的环境行为转移到市场上进行调控，开辟“两山”转化渠道，构建调控经济体系全链的生态环境经济政策体系。第五，进一步推进政策手段法制化，确保生态门槛和环境门槛不被打破，实行最严格的制度和最严格的法治，保障公民的环境权，形成全社会动员格局。

2生态与环境政策改革的思路和框架

“十四五”期间，环境政策改革创新应全面贯彻实习的生态文明思想，通过深化生态环境政策改革，应对生态环境保护“三相叠加”阶段面临的机遇和挑战，促进工业经济的高质量发展和生态环境的高水平保护，坚持“质量核心、系统优化”、“原始溯源、标本兼治”和“系统政策”。“综合治理”、“空互控、精细监管”、“考核责任、多元治理”、“两个大局、内外协调”的六项改革原则，通过加强制度管理、空互控、结构调整、综合监管，结合“十四五”生态环境政策改革形势，制度设计以问题为导向、以需求为导向。政策体系框架包括结构调整、空、质量管理、市场经济、多元治理和全球合作等六大政策领域，以及严格法治、监督执法、政策执行和科技创新等四大保障。改革创新的目标是促进生态环境治理体系和能力的现代化，形成建设美丽中国的长效政策机制。

图1“十四五”期间生态环境政策改革框架

3“十四五”生态环境政策改革的重点

3.1深化绿色发展的四大结构调整政策

“十四五”期间，结构调整是生态环境保护工作的重点，政策重点进一步从污染控制末端的污染防治向污染控制前端的发展源头调整，突出了绿色发展与生态环境保护工作的深度融合。结构调整成为生态环境政策体系调控的主要领域，特别是创新发挥了激励和引导政策工具的作用。一是以非电力重点行业超低排放补贴和水电价格阶梯激励政策为主要“抓手”，推动产业结构的绿色转型和调整。深化供给侧结构改革政策创新，继续推进“分散污染”治理政策，深化工业行业超低排放政策，建立以排放绩效为导向、分步激励、差别补贴的超低排放补贴模式；完善节能环保产业“提质提质”的驱动政策，强化税收优惠等政策激励；完善绿色产品的生产和供应政策，继续完善绿色采购清单。第二，补贴和电价改革是推进节能和结构调整的主要出发点。完善清洁能源推广和能效提升政策，继续实施清洁供热补贴政策，完善以金融投资为导向、金融资本和社会资本参与的投融资模式，扩大大气污染防治重点领域减煤替代政策范围；我们将继续完善资源价格政策改革，共同建立和完善能源使用权、水使用权、排污权和碳排放权初始分配制度。第三，以补贴和税收优惠为出发点，推进交通运输结构的优化调整。通过多元化投资和税收优惠等政策推动交通运输结构调整，实施“车-油-路”一体化的超低排放轻型车，推动实施新的汽车碳排放标准；完善柴油车税收优惠政策，扩大汽车消费税征收范围，进一步扩大汽柴油消费税税率差距，加强车船税的细化；制定并实施岸电激励政策。第四，通过注重补贴和电价等激励政策，促进农业的绿色发展。调整现有农药、化肥和地膜补贴政策，研究低毒低残留农药、有机肥和可回收地膜补贴政策；探索多元化、差异化的农业补贴激励机制[13]，建立和完善耕地、草地和渔业水域的生态补偿政策体系；实施电价优惠，推进绿色农业生产和农村污水处理设施建设，研究制定有机肥厂、大型沼气工程和畜禽粪便第三方处理的土地和用电优惠政策。

3.2完善空生态环境治理政策

“十四五”期间，优化资源配置、保持底线是一个新的挑战。在/12365之间实现生态环境属性的差异化控制；だよ 0/，首先要实施“十三五”规划中的生态环境，实行水、气、土环境因子分区控制政策。继续推进以控制单元为基础的水环境质量目标管理的优化和实施，将流域生态环境保护责任分解到各级行政区域，全面建立和完善流域水环境质量责任管理体系[14-15]；在重点区域实施大气环境区域控制，加强行政处罚、环境保护监管和经济政策的联合控制；完善建设用地准入清单政策和农用地分等管理政策，重点制定污染耕地安全利用和综合防控政策，制定重点地区、重点行业和典型地块污染风险防控政策。第二，建立重要生态空区的管理和控制政策。以生态保护和自然保护区红线为重点，合理实施差异化管控要求，建立健全生态补偿长效机制和生态建设多渠道资金投入机制；加强海洋保护区、海洋生态保护红线区和海洋生态修复工程实施区“三类区”的分类管理和控制，积极制定海洋生态补偿、损害补偿和海洋垃圾处理政策，建立激励与约束并重的政策体系。三是推进“三线一单”的空生态环境治理政策。污染源调查、环境调查、环境监测、排放清单、排污许可证和执法审批等数据与“三线一单”和功能区划的结果相结合，形成“三线一单”的数据标准、技术规范、配套规范和管理政策。第四，加快完善空.生态环境支持政策生态环境综合管控分区和重点资源利用管控分区，建立区域生态环境空评价体系和生态环境管控列表准入制度；建立空生态环境监测与评价机制，构建基于区域的“纵横联合”生态环境监督管理体系，建立空.不同类型生态环境的监督与绩效评价体系

3.3完善环境质量管理政策机制

环境质量的持续改善仍然是“十四五”期间的核心工作。进一步完善环境质量管理的政策机制，不仅要进一步强化责任考核，还要强化积极激励，形成政策链和制度，充分发挥环境质量合规管理中各种政策工具的协同作用。一是完善基于评价的生态环境质量管理政策体系。推动建立健全生态环境质量监测、评价、考核、责任、奖惩的环境质量管理体系，加强考核结果与财政资金、公务晋升等政策的衔接和效能。二是完善环境质量管理的污染物总量减排体系。实施挥发性有机物、总磷和总氮管理，实施固定和非固定源“双控”管理。三是建立全生命周期的生态环境风险防范和应急管理政策体系。完善事前预防和管理的标准体系，完善处理事情的政策，完善环境事故后的赔偿和修复政策，进一步完善环境损害评估和赔偿的技术标准体系以及污染控制和修复体系[16-17]。第四，完善生态环境健康风险管理和控制的环境政策体系。推进环境健康风险管理试点，建立集环境体检、责任保险、专业服务、风险防范和损害赔偿为一体的绿色金融环境风险防范体系，加强生态环境健康风险信息透明度机制和能力建设。

3.4优化生态环境的市场经济机制

生态环境市场机制有待进一步调整和优化，市场经济政策在生态环境政策体系中的地位和作用有待进一步提升，应更加注重经济政策的完善、政策手段组合的优化和调控、政策调控功能和执行效率的提高。一是完善生态环境金融体系。完善生态环境预算支出体系，改革节能环保财政账户，全面建立以绩效为导向的改善生态环境质量财政资金配置机制。补贴从生产方向消费方逐步调整，补贴方向向生态环境技术创新和应用方向调整[18-19]。第二，深化绿色税费政策机制改革[20]。完善环境保护税、绿色税收优惠和资源税等与生态环境保护相关的税收政策，调整环境保护税的征管范围，促进生态环境外部成本融入资源税改革；完善环境基础设施公共服务供给收费政策，推动建立全成本覆盖的污水处理收费政策，建立有利于推进垃圾分类、减量化、资源化和无害化处理的税收激励机制，研究建立覆盖成本、合理盈利的固体废物处理收费机制。第三，深化生态补偿制度改革。协调各领域、各种因素的生态补偿，推进综合生态补偿的实施；完善国家重点生态功能区转移支付机制，继续推进跨省流域上下游生态补偿机制建设，研究建立海洋生态环境损害责任制度，推动形成市场化、多元化的生态环境补偿机制[21-22]。第四，完善生态环境权益市场交易机制。在全国范围内开放碳交易市场，继续推进排污权交易和资源权利交易，建立健全所有权清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源产权制度。第五，完善绿色金融体系。引导和鼓励长江等重点流域和粤港澳大湾区等重点地区探索建立绿色发展基金，完善绿色资本市场，完善上市公司环境信用评价和环境信息披露制度。

3.5建立和完善生态环境治理模式

生态环境治理需要充分发挥各方治理主体的积极性、自觉性和主动性，各方应各司其职，最大限度地动员各方，既要落实责任，又要保护权益；要加大对违规行为的惩戒力度，强化正面奖惩。一是完善生态环境保护监管体系。推进生态环境监管制度化、规范化、简单化，形成分工合理、合作高效的中央生态环境保护监管、部门生态环境保护专项监管、省级政府环境监管体系，加强对地方党委和政府履行职责的监管，监督“党政同责”、“一岗双责”的落实。二是建立排污许可证管理的政策体系。建立基于环境容量管理的排污许可证制度，以排污许可证为核心，加快整合点源管理方式，加强许可证实施监管，完善排污许可证管理技术体系。第三，提高各级党委和政府的生态环境治理能力。加强各级党委在生态文明建设和生态环境保护中的领导作用，推进省级及以下生态文明建设绩效考核机制。第四，促进美丽中国的形成，建立国家行动体系。增强全民参与环境治理的意识和能力，形成党委主导、政府主导、企业实施、社会参与的大生态环境治理格局。建立和完善人民环境保护监督员制度。第五，充分发挥CPPCC和“两法”的治理功能。积极推进法律监督与公众监督、舆论监督相结合，将CPPCC生态环境治理监督纳入政治协商和民主监督范围，完善实施和反馈机制。完善检察机关提起公益诉讼制度，与环境执法机构共同推进环境治理。

3.6积极推进全球生态环境治理合作

“十四五”期间，国际形势复杂多变，充满不确定性。履行国际生态与环境责任，积极深化全球生态与环境合作，提供更多全球公共产品，构建人类命运共同体，为人类可持续发展做出新贡献。第一，推动落实2030年可持续发展议程。动态跟踪评估2030年可持续发展议程中生态环境目标的进展，定期发布《中国实施2030年可持续发展议程进展报告》。第二，积极参与全球生态环境治理。创新多边合作理念，加强与联合国环境规划署、联合国开发计划署、联合国工业发展组织等国际组织和机构的合作伙伴关系，积极参与亚太经合组织、金砖国家等合作机制框架下的环境保护交流与合作。三是深化一带一路生态环境合作，加强绿色一带一路建设与国家和地区可持续发展目标和战略政策的协调，推进《一带一路绿色投资指南》的编制和实施，积极推进绿色发展和生态环境保护标准的国际互认。第四，促进绿色贸易和绿色负责任的投资。加强环境措施的贸易合规性审查，推进重污染行业产品出口退税减免，适度提高出口量大行业的环境标准，提升环境保护作用，推进供方结构改革，推进可持续生产消费和绿色供应链国际合作。

4 .加强生态环境政策改革的配套措施

4.1建立严格的生态环境法治体系

生态环境法治需要一致性。“十四五”期间，要进一步完善生态环境法律法规体系，更加重视区域流域特点和地方差异，积极推进区域流域立法和标准技术工作，鼓励和引导地方政府因地制宜开展相关立法和标准制定工作。一是继续推进生态环境法律的制定和实施。制定和完善排污许可证、环境监测管理和生态保护红线等法律法规。研究和论证环境责任、环境应急管理、环境污染责任保险、环境规划等法律法规。二是加强流域区域环境标准的制定和实施。加快制定和实施流域污染物排放标准和技术导则，鼓励地方政府探索制定流域水污染物排放标准，构建符合中国国情的水质基准制定方法研究体系，鼓励生态环境质量较好的地区探索制定要求较高的标准，完善配套监测方法和标准。三是加强地方环境法律、法规和标准的指导和规范。积极支持和推动地方环境保护法律法规的制定，突出地方特色，鼓励地方在生态环境保护和治理领域先于国家立法。指导地方政府建立与其辖区生态环境承载能力相适应的标准体系。第四，积极推进生态环境司法体系建设。完善行政执法与环境司法的衔接机制，完善生态环境审判机制和程序，完善重大环境资源案件管辖制度。第五，推进生态环境损害赔偿制度和公民环境诉权的司法保障。推进环境损害评估，加快编制《生态环境损害评估技术导则——污染物性质识别》、《生态环境损害评估技术导则——替代等效分析》等技术方法，建立环境公益诉讼专项基金。

4.2推进统一的生态环境监管和执法

“十四五”期间，要加强统一生态环境监管执法的实施，加强统一实施和能力建设，进一步提高生态环境监管的效果、效率和效益。一是加强区域流域和海域监管，加强自然保护区监管。抓好入河排污口检查监督、入海污染物总量控制和陆源污染物入海监管，加强填海造地、海洋油气勘探开发、海洋倾倒和海洋工程建设项目对生态环境影响的监督管理。建立常态化自然保护区监督检查机制，完善地方自然保护区生态环境监管体系。二是促进实现生态环境保护的统一执法。整合不同领域和部门监管力量，构建环境保护综合执法体系，整合组建生态环境保护综合执法队伍，完善跨区域、跨流域、跨海域环境监管机制建设，特别是加强区域生态环境执法协调。第三，加强基层生态环境执法能力建设。建立健全城市综合执法部门与环境执法部门之间的信息共享、证据共享机制和联动机制，形成执法合力。充分利用科技手段提高环境监管执法的准确性，推进非现场监管执法模式，探索“智能执法”新模式。四是构建智能生态环境监测网络系统。综合应用无人机、卫星遥感、航空空遥感、全球定位系统等监测手段，构建一套动态、三维、全方位、多层次、全覆盖的智能环境监测网络系统。创新“互联网+监管”应用模式，构建环境监管大数据平台。完善监测数据质量控制和科学统计体系。建立高效、科学的生态环境监测数据收集机制和能力。

4.3加强执行生态和环境政策的能力

生态环境政策的实施一直是生态决策政策链中的短板，是“十四五”期间生态环境政策改革需要突破的政策节点。首先，建立生态环境政策评估机制。探索重大环境政策第三方机制，建立政策评估专家技术能力，研究生态环境政策评估结果反馈机制和重大政策适时修订机制，及时发现问题，提出改进措施。探索多元评价主体有序参与机制，开展第三方专业评价，提高生态环境决策的科学性和民主性。二是建立生态环境保护重大政策评估的技术体系。研究基于成本效益分析方法的生态环境政策评估技术，建立重大政策制定和实施的成本效益和经济社会影响评估技术导则。

4.4巩固科技创新的支持和保障

政策的实施需要科技支撑，通过科技创新提高生态环境政策的实施效率是“十四五”政策工作的重点内容。“十四五”期间，生态环境政策的制定和实施需要充分利用科技手段和方法，提高政策制定的科学化水平和政策实施的有效性和效率。一是加强生态环境保护的科学决策和实施能力。系统研究生态环境政策制定的关键领域和技术问题，推进生态环境政策制定新技术和新方法研究，构建科学制定生态环境政策的技术体系。二是促进和鼓励物联网、大数据、云计算、人工智能和卫星遥感等高新技术在决策领域的创新、推广和应用。三是加强科技创新的金融保障。根据权责一致的原则，各级政府应合理保障生态环境政策的制定和实施。深化科技计划管理改革，整合优化资源，支持关键决策领域的科技研发和示范应用，推进生态环境决策技术创新。

5“十四五”生态环境政策改革与创新路径

本研究系统分析了“十四五”期间的实施现状、改革基础和改革需求，提出了“十四五”的创新路径(见表1)。“十四五”期间，改革路径主要创新在绿色发展的六大环境政策领域:四大结构调整、生态environment/きだよ调控、生态环境质量目标管理、生态环境市场经济政策、生态环境治理体系和全球环境治理，建立了三级、四大类、两个阶段的政策改革逻辑框架。其中，政策执行水平分为好、一般、差三个等级，政策调整类型分为新、改、保、废四类，政策路径分为两个阶段:2021-2023年和2024-2025年。总体而言，“十三五”期间，超低排放补贴、清洁供暖补贴、绿色税费、生态与环境治理、全球环境治理等大部分政策落实到位。“十四五”期间，政策的稳定性和连续性得到加强，政策的实施得到改善和有序推进。差别电价和水价双重调控、轻型汽车超低排放和岸电补贴等政策的实施水平一般，需要进一步提高和重点推广。