【专家视角】董战峰：黄河流域生态补偿机制建设的思路与重点

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建立黄河流域生态补偿机制是解决黄河流域生态环境保护和治理问题、促进黄河流域优质发展、协调上下游生态和经济效益、调动各方流域保护和治理积极性的有效手段。分析了黄河流域生态补偿实践的发展现状，评价了黄河流域生态补偿机制建设中存在的主要问题，提出了黄河流域生态补偿机制建设的基本思路、重点方向和实施路径，为黄河流域实施大保护大治理提供了管理技术支持。

近几十年来，黄河流域社会经济发展迅速。由于生态系统脆弱，植被破坏、水土流失等生态问题严重，开发与保护的矛盾日益突出。生态补偿机制是调节生态效益和经济效益的重要手段，国内外在流域生态补偿领域开展了大量研究。黄河流域生态补偿研究主要集中在相关立法、补偿机制、流域某一区域或区域的标准核算、补偿方式等方面。3]，研究的难点是上游水源的保护与保护、水土保持、省际水资源控制、黄河下游滩区等。生态补偿有助于促进黄河流域的协调治理。黄河流域面积大，生境脆弱，开发利用历史悠久，不同流域之间的经济、社会和文化差异很大。为落实大保护、大治理的要求，有必要对黄河流域生态补偿机制的创新进行全面系统的研究，明确机制创新的基本思路和重点方向，进而得出具体的实施路径。

1状态分析

黄河流域不同于长江流域，主要问题是水土保持和生态恢复与保护。为了解决这些问题，在原环境保护部和财政部的推动和指导下，以及地方自发的按需探索和推广，黄河流域生态补偿在三江源水源保护区、陕甘渭河跨省流域上下游、黄河及九省重点生态功能区、省级流域生态补偿等方面进行了一些实践。

(1)生态补偿在黄河源头保护和治理中起着重要作用。三江源是我国重要的水源保护区和生态屏障，每年向下游输出的水资源超过620亿立方米。国家一贯重视实施生态补偿，促进三江源生态系统的保护。由于三江源的独特重要性，通过西藏地区专项投资、中央预算三江源生态保护与建设二期工程和省级财政专项项目，在生态环境保护、基础设施和能力建设方面投资34.21亿元。2017年至2019年，通过长江经济带生态保护与恢复奖励基金，青海省获得5亿元人民币。2010年，青海省出台了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》，旨在加强对水源保护区的保护。生态补偿机制实施以来，三江源生态系统逐步完善，重点治理区生态条件得到改善。草地退化趋势初步得到遏制，草地植被覆盖率提高了11.6个百分点；严重退化地区的植被覆盖率显著提高。黑土滩治理区植被覆盖率从治理前的20%提高到2016年底的80%以上，森林覆盖率从2004年的6.32%提高到2012年的7.01%；荒漠化面积减少了95平方公里，项目区荒漠化控制点的覆盖率从不到15%增加到32%。湖水面积显著扩大，水资源平均增加82.9亿立方米；湿地面积增加104平方公里；林草生态系统涵养水源能力增加28.4亿立方米。

(2)黄河九省重点生态功能区财政转移支付逐年增加。重点生态功能区财政转移支付是合理补偿重要生态功能区发展权限制的公平机制。资金的分配主要是基于因素法，考虑当地的财力和生态环境等因素。国家对山西、内蒙古等黄河九省重点生态功能区的转移支付金额逐年增加。从2016年到2019年，中央政府共向黄河九省发放转移支付944.56亿元。甘肃、四川和青海的转移支付相对较高，2019年分别为64.62亿元、44.76亿元和32.57亿元。国家重点生态功能区生态环境监测评价县数从2012年的79个逐步增加到2018年的103个。2018年，67个县的生态环境质量基本稳定，13个县有所改善，但23个县出现不同程度的恶化。监测评估结果是中央财政转移支付资金调整的主要依据。

(3)陕甘上下游跨省生态补偿。首先探讨渭河流域的治理是陕甘两省的一个痛点。为了更有效地开展渭河流域治理，陕甘两省自发协商推进渭河流域跨省生态补偿试点项目。2011年，陕西省和甘肃省签署了渭河流域6市1区环境保护城市联盟框架协议，启动了渭河流域跨省生态补偿。实施期暂定为2011年至2020年。这是黄河流域第一个跨省上下游横向生态补偿试点项目。补偿标准基于两省商定的跨省出口监测断面水质目标。当甘肃省渭河上游出口水质达到两省设定的目标时，陕西省向甘肃省天水市和定西市提供生态补偿资金，专项用于上游污染控制、水源生态保护和水质监测。试点以来，陕西省已向天水市支付了1100万元的生态补偿，向定西市支付了1200万元的生态补偿。跨省生态补偿的实施调动了定西、天水两地生态环境保护的积极性，对改善渭河流域水环境质量起到了积极作用，为黄河流域实施跨省横向生态补偿提供了开拓性经验。

(4)六省(区)推进流域生态补偿机制建设。流域横向生态补偿机制可以有效提高流域生态环境的治理效果。与跨省流域生态补偿相比，在全省范围内协调推进流域生态补偿难度较小，主要表现在如何更好地鼓励各地充分发挥生态补偿机制的有效性，促进流域管理。四川、陕西、宁夏、河南、山东、山西等省在省级流域推广实施生态补偿制度，并根据跨境污水水质改善情况对各断面进行奖励。四川省在“三江源”(岷江、沱江、嘉陵江)建立了水环境双向补偿机制，从单向预扣补偿到“双向补偿”(超标者补偿，改善者受益)，建立了覆盖19个市(州)和52个试点县(市)的82个监测断面。2016年6月至2019年5月，山西省“三河”流域在全省主要流域实施跨境断面水质评价生态补偿。根据跨境出水水质改善情况，每个断面奖励200.5亿元，考核目标为11个市、103个县、166个跨境断面。2010年至2018年，地表水跨境断面评估扣除资金总额34亿元，生态补偿10亿元。

两大挑战

为促进黄河流域生态补偿机制的完善奠定了一定的基础。但是，从总体上看，policy/きだよきだだよ0/,and仍有较大的跨省生态补偿仍处于探索阶段，补偿范围窄，补偿标准低，补偿规模小，补偿和屏障保护不足。补偿的主要手段是政府主导的财政转移支付，补偿实施的配套政策不足；流域上下游各省之间缺乏沟通和协调，生态补偿与空.之间缺乏协调特别是，由于黄河流域涉及的省份多，情况复杂，黄河流域的生态环境、发展阶段、经济水平、对生态补偿的认识和需求各不相同。此外，黄河流域水资源严重短缺，生态系统脆弱，对推进黄河流域生态补偿机制建设提出了挑战。

(1)补偿思路:缺乏流域尺度协调。黄河流域尚未建立系统、全面、全覆盖、统一的生态补偿机制。黄河流域主要支流生态环境问题复杂，上下游缺乏协调，水资源、水环境和水生态协调不足，流域水管理和区域发展协调不足。整个流域缺乏反映生态环境开发、利用、保护和改善效益及经济效益的调控机制。上下游流域难以形成构建和共享治水效益的内在动力机制，黄河九省沿线生态效益和经济效益难以平衡，影响了黄河流域治理的有效性。

(2)补偿关系:补偿的主体和客体缺乏统一性。生态补偿的主体和客体因“补偿类型”而异。在水源保护区生态补偿中，补偿主体是国家，补偿对象是受限制或停止开发影响的当地政府、农牧民及其他相关方；在跨省(区)水污染生态补偿中，补偿主体是各级地方政府，补偿对象是受水量和水质影响的相关方；在重大项目建设的生态补偿中，补偿的主体是项目受益人和当地政府，补偿的对象是受项目影响的相关方；在饮用水水源生态补偿中，补偿的主体是用水者，补偿的对象是生态环境的保护者和水源的建设者。不同补偿层次的补偿主体和补偿客体缺乏统一性，制约了黄河流域生态补偿机制的发展。

(3)补偿范围:与大保护、大治理有差距。黄河上下游地区之间缺乏公平有效的横向生态补偿机制，难以平衡黄河上下游地区的生态利益和经济利益，调动当地参与的积极性，实现激励效果和有效性。国家支持的生态补偿资金和转移支付资金主要用于生态工程建设，而地方政府缺乏配套资金，对流域生态保护建设的投入不足。由于缺乏实施生态补偿的指导性评估标准，现有的生态保护补偿工作缺乏对生态产品价值、区域间生态保护责任边界、补偿基准等问题的指导性规定。上下游环境账户和经济账户难以计算，生态补偿资金投入少。

(4)标准补偿标准:对生态贡献区的发展权保护不足。黄河中上游补偿区的生态贡献在补偿中没有得到充分体现。补偿标准难以涵盖被补偿地区的开发权益损失和生态环境治理投资。根据中国工程院重点咨询项目的研究结果，三江源区每年可提供的生态服务和产品价值约为4920.7亿元，放弃约369.7亿元的发展机会成本，投入129.72亿元用于生态保护和恢复。与生态服务和产品的价值以及生态保护和恢复的投资相比，生态补偿仍有很大差距。生态补偿还存在补偿标准不统一、补偿渠道和补偿方式单一等问题。补偿机制不足以协调生态环境保护和绿色发展，绿色发展缺乏资金、政策、技术和能力支持，不能满足流域保护和治理的需要。综合考虑不足以补偿区域经济社会发展、人民收入增长水平、污染源和消除贫困，生态补偿不足以支持绿色产业和高质量发展。

(5)薪酬方式:市场化、多元化薪酬不足。补偿主要以财政转移支付为主，过度依赖政府财政投入。补偿资金渠道狭窄，主要包括财政转移支付和相关专项资金，地方政府用于生态保护补偿的资金有限。流域横向生态补偿机制的构建路径并不平坦，地方政府也不容易为了维护公共利益而自愿放弃自身利益。与生态保护需求相比，补偿资金缺口较大，社会资本投入约占生态补偿资金总额的1%，社会资本参与不足。缺乏多样化的生态补偿方式。重要生态保护区排污权交易和碳排放权交易较少，产业支持和技术援助不足，优惠贷款等配套政策不足，监管措施和力度亟待加强。国内学者对流域生态补偿的研究大多基于市场视角，而我国流域水资源产权归属模糊导致流域生态补偿缺乏市场化研究。

(6)配套保障:实施能力支持不足。缺乏整体组织架构，技术支撑体系建设不完善。目前，黄河流域委员会的职责主要是负责黄河流域的合理开发、水土保持、管理和监督，但并没有涵盖黄河流域生态补偿涉及的所有领域，也没有将黄河流域生态补偿涉及的所有部门纳入统筹考虑。薪酬模式过于单一，主要依靠财政转移支付，市场化和多元化的薪酬路径不顺畅，缺乏财政保障。社会治理体系和能力不健全，目前黄河流域生态补偿宣传不到位。人们对黄河流域生态补偿的方法和标准认识不够，缺乏公众参与的监督机制。生态补偿机制缺乏详细的标准和规则，难以计算上下游之间的环境和经济账户。没有方针和规范、科学合理的支持，就难以调动地方参与的积极性，实现激励效果和效用。

3个想法、方向和途径

3.1总体思路

以习近平生态文明思想为指导，以共同抓大保护、推进大治理为主线，坚持成本分担、利益共享、合作治理，着力解决黄河流域突出的生态环境问题，突出水资源、水环境、水生态和水安全“四水”统筹，协调流域上下游，协调保护与发展，促进生态效益与经济效益的协同，巩固发展权保护，形成长效机制。构建政府主导、区域联动、部门合作、企业负责、公众参与的多元化、市场化、可持续的生态补偿政策机制，实现从“输血”到“造血”补偿的转变，把黄河建设成为一条清洁、安全、健康、美丽的幸福之河，造福人民。

3.2主要方向

黄河流域的重点保护和治理应着眼于解决重点生态环境问题，黄河流域生态补偿制度应注重完善，全面调控黄河流域开发、利用、保护和改善过程中的相关利益关系，调动各方积极性，形成补偿实施的内生动力。重点是推进跨省流域上下游横向生态补偿，突破行政边界，形成上下游区域共建共享机制；继续创新重点生态功能区财政转移支付机制，保护重点生态功能区发展权益；实施市场化、多元化的生态补偿，提高补偿机制的有效性，发挥多主体的主动性和不同补偿方式的灵活性和适应性。

(1) 推进建立跨省流域上下游横向生态补偿机制。流 域生态补偿是促进流域共建共享、实现公平发展的有效手 段。无论是国家层面，还是地方层面均试图通过流域生态 补偿机制解决当前和潜在的流域生态环境问题问。研究 制定黄河流域生态保护修复奖励政策，支持相关省区建 立跨省和省内流域上下游生态补偿以及流域保护和治理, 尤其是跨省流域横向上下游生态补偿，通过实施补偿推进 流域上下游做好生态环境保护与修复。健全完善黄河流 域生态补偿的补偿标准是推进流域上下游横向生态补偿 的技术关键，补偿标准是反映流域上下游横向补偿各方 利益关系的重要测度，应该服务支撑好流域治理的需求。地方实践的流域生态补偿标准可归结为三种典型模式：一 是基于流域跨界监测断面水质目标考核的生态补偿标准 模式；二是基于流域跨界监测断面超标污染物通量计量 的生态补偿标准模式；三是基于提供生态环境服务效益 的投入成本测算的生态补偿标准模式[12j6]o各个地方实 施流域生态补偿主要是结合不同的流域治理需求来选择 不同的模式，对于水质是突出问题的流域，一般采取第 一种模式；对于水质和水量两因素问题都比较大的河流, 则一般采用第二种模式。基于生态环境治理投入的补偿 标准则主要基于责任分摊促进共建共享，一般用于水源 涵养区等。黄河流域的生态补偿主要关注水质、水量问题， 目前的水质问题主要是在一些支流，结合水质改善目标, 完善支流的水质型生态补偿仍是重点。可率先在湼水河、 汾河、渭河、沁河等黄河流域典型支流上下游推进横向生 态补偿试点，逐步推广到全流域。生态问题是黄河流域的 主要问题，补偿标准要拓展涵盖流域水生态因素，特别 是生态基流,落实生态用水保障。推进完善生态补偿机制， 要根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改 善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，综合 确定黄河流域跨省横向补偿标准。