透视发改943号文（下），供水行业的“表里救心丸”

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7月2日，国家发改委出台《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(以下简称《意见》)，就固废处理收费机制、污水处理收费政策、节约用水价格机制等提出相应意见，旨在充分运用市场化手段，推进资源环境价格改革，促进绿色发展和生态文明建设。上周，e20研究院已针对固废处理收费和污水处理费做出详细解读(详情请点击：透视发改943文：垃圾收费分类双管齐下，固废管理进入体系化;透视发改943号文(中)：污水处理领域“强心剂下的风控点”)，本文为该系列的下篇，将基于供水价格部分进行探讨。

《意见》在“建立有利于节约用水的价格机制”的章节中首要指出：建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量、促进节约用水的价格形成和动态调整机制，保障供水工程和设施良性运行，促进节水减排和水资源可持续利用。值得强调的是，《意见》并不是一个“一刀切”的价格调整文件，而是把重点放在机制的探索和建立上。由于各地的资源条件、产业结构、社会承受能力等不同，《意见》为各地的政策创新预留了空间。

目前，我国水价主要由基本水价、水资源费、水利工程费、污水处理费(代收)组成，个别地区也将二次供水费计入价内，或是收取公用事业附加费、代收排水管网费、代收垃圾费等。据e20·供水联盟的数据显示，截止到2017年底，全国36个重点城市的居民生活用水价格(包括基本水价、水资源费、水利工程费，不包括污水处理费)平均值为2.29元。其中，有42%的城市居民用水价格低于2元，44%的城市在2~3元之间，14%的城市价格高于3元。

e20·供水联盟编写的《水价二十讲》提到，现阶段，我国水费支出占城市人均可支配收入的1%左右，国际上比较常见的是2~3%，而世界银行给出的居民承受上限是不超过5%。从这个角度来看，我国水价在合理承受力上还有一定的空间。但是，我国城市和农村水价长期成本倒挂严重，调整周期长，供水行业市场化改革后的定价机制没有理顺，供水企业生存艰难，甚至影响到供水质量和供水服务。

现行定价机制亟待完善

对于我国的供水服务而言，由于其公共性和市场经营性的双重属性，水价一直处于尴尬的境地。我国城市供水价格的定价依据是1998年由国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》(以下简称“《办法》”)。该《办法》第十条规定：制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。第十一条规定：供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8-10%。具体的利润水平由所在城市确定。

e20环境平台首席合伙人、e20研究院院长傅涛在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，《办法》的制定有其时代背景，当时的财政投入不足以支撑供水系统的支出，因此其投资主体主要来自市场，并且当时政府给这些供水企业一个8-10%的盈利空间。

“1998年亚洲金融危机，当时通货膨胀很严重，资产收益率很高，8-10%的收益率是合理的，但后来资产收益率下降了，8-10%的收益率就显的比较偏高了，但是一直没有调整。这一《办法》已经实行20年了。”傅涛表示，其实这一收益率后来就达不到了，属于政策和实施严重分离的领域。

“1998年版的《办法》虽确定了基本的定价原则，即成本加成、保本微利，但缺少一个类似于油价的价格联动机制，我们虽然有成本监审的相关意见办法，但申请调价需上报定价成本监审，之后还有价格听证会，这中间有一个漫长的周期，滞后性长达一两年，对整个行业有非常大的影响。”傅涛说，如果供水的成本上升，而企业受限于政府的一些宏观调控政策收益率偏低，同时没有价格联动机制，那么公共供水服务就会非常堪忧。

因此不少城市形成了亏损—调价—再亏损—再调价的恶性循环，供水水质和服务质量难以保障，公众、政府、供水企业三方都不满意。

傅涛表示，此次《意见》提出“建立充分反映供水成本、激励提升供水质量的价格形成和动态调整机制”可以说是一个很重要的突破。

此外，水价的调整不能完全基于成本，否则不利于调动企业提高水质和服务水平的积极性。“激励提升供水质量的价格形成”很有创新价值也有挑战性。

动态调整机制需大力探索

供水价格进行成本核定时，只注重弥补历史成本，可以缓解过去发生的困境，却无法预料和包含未来可能出现的变动。动态调整机制的建立，使供水价格与相关因素协调，实现与相关因素联动的调整，给供水行业的发展带来极大的信心。

然而，《意见》中并未对动态调整机制所包含的范畴进行明确的规定，是否像一些城市已经实现的与水资源费等行政性收费同步同方向的联动调整?还是可以考虑与cpi联动调整?甚至听证调价机制本身?这些都需要各地的探索与实践，未来e20也期望看到地方的试点实施细则。

其实，在一些城市的水价调整过程中，时不时会出现污水处理费“搭着基本水价上调的便车”一起上调，似乎让公众更难以接受，给水价调整带来更多的困难。那么，代收费与供水价格的联动调整，该如何设置、划分，又是一个复杂的话题。

居民、非居民差别进一步拉大

《意见》中明确提到：逐步将居民用水价格调整至不低于成本水平，非居民用水价格调整至补偿成本并合理盈利水平;进一步拉大特种用水与非居民用水的价差，缺水地区二者比价原则上不低于3:1。

傅涛分析，居民用水价格调整至“不低于”成本水平，“不低于”也就是说至少要覆盖成本，但并没有提到企业有没有一定的合理盈利区间。从居民的角度来说，理论上讲供水价格不会有明显上升，跟现在的状况应该会持平。这也体现出新时代以人民群众利益为中心的调价思路。

相对于1998年的《办法》，《意见》只是提到非居民供水价格要调整至“补偿成本并合理盈利水平”，而并没有给企业提供一个明确数值的合理盈利区间。

对此，傅涛认为《意见》对特种用水和非居民用水做了强制性规定，表明节约用水是很重要的一个方向。对于特种用水和非居民用水的企业而言，会增加其用水成本，阶梯水价会进一步加大。