议案四：关于利用市场手段推进跨流域协同治理及发展的建议

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在两会之际，针对中国环境领域的现状，e20环境平台与第十三届全国人大代表、安徽科达捷能总裁、江苏科兴环保董事长、120家优秀环保企业、e20研究院特聘研究员、专业研究智库/联盟，再次筛选出环保产业的20个“痛点”，形成了20个产业建议——“讨论20”。本文为提案四:关于通过市场手段促进跨流域协同治理和发展的建议。

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议案四:关于以市场手段促进跨流域协同治理和发展的建议

引言:目前，行政区划给跨流域治理和协调发展带来很大障碍。建议国务院、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部鼓励运用市场化手段推进跨流域协同治理和发展，探索建立跨区域环境治理协同机制。

流域协调管理和上下游协调发展一直是我国生态环境管理的难题，也阻碍了改善生态环境质量目标的可持续性。特别是新时期，在“两山理论”的指导下，在生态文明建设和“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展观的指导下，流域需要协调治理和发展。

在推进流域管理的几十年中，中国投入了大量的人力、财力、物力和精力，在探索跨行政区流域管理和区域发展方面取得了一定的成绩，特别是“河长制”的实施，为解决地方跨流域水管理问题开辟了一条渠道。此外，江苏、浙江等省市也探索了跨流域水管理的一些重要措施，如建立水环境资源“双向”补偿机制和方案。但是，总体而言，跨流域污染控制与发展仍存在一些问题:流域间污染控制不协调，导致无法实现系统的最优投资；上下游协调发展不足；无法形成有效的资金来源等。上述问题主要是由以下原因造成的。

(一)地方政府决策缺乏流域整体思维，降低了水环境管理效率

在中国的水环境管理中，存在着许多河流控制水的现象。各级政府相关部门投入的人力、物力、财力分散，统一协调不足，投入产出效率低下。从流域保护的角度来看，流域内所有相关政府部门、工业企业、环保协会和公众都是流域保护的利益相关者，应该共同管理流域环境。然而，由于缺乏流域水环境管理框架，利益攸关方之间缺乏沟通，解决最紧迫的水环境问题的资源有限，降低了水环境管理的效率。“新安江流域补偿机制”完全依靠行政手段来促进上下游区域经济的协调发展。各有关方面和部门都要参与跨区域薪酬工作，但缺乏顶层整体思维的建设，导致薪酬结果有限。

(二)跨行政区合作机制不完善，增加了流域系统管理的难度

根据《水污染防治法》，跨行政区域的水污染纠纷由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。目前，我国水环境管理主要是按行政区域划分的。由于地方行政区划和跨行政区域合作机制不完善，地方政府在取水、排污等问题上追求本行政区域综合利益最大化，对下游利益考虑不足，导致上下游跨界断面水质目标不一致，进一步增加了流域系统管理的难度。

(三)市场手段利用不足

目前，在我国跨流域治理中，市场化利用严重不足。此外，经过近20年的发展，我国涌现出了一批具有治理和服务实力的环境治理企业，专业公司的实力在我国流域治理中没有得到充分利用。

流域跨行政区水污染本质上是经济发展与生态环境保护的矛盾，表现为稀缺资源的矛盾配置、区域发展的不可持续性和社会发展的无序化。目前，中国迫切需要找到促进跨流域协同治理和发展的系统解决方案。在此基础上，我们向国务院、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部提出以下建议:

(1)建议建立流域水环境治理联席会议制度

有必要从国家战略层面建立一个独立、权威的跨流域/区域治理机构，统一管理流域/区域的生态治理问题。成立了一个由流域管理机构、地方政府和公众组成的联席会议组织委员会，通过定期举行联席会议和利益攸关方之间的合作与协商，协调流域水环境管理方面的问题。同时，在流域水量水质管理方面，建议建立流域水资源综合管理机构。此外，要加强流域管理机构在跨行政区水污染控制中的作用，领导和协调跨行政区水污染控制工作。

江苏省赣榆县和山东省莒南县的王龙流域水污染联合治理就是一个很好的例子。在处理过程中，两县政府形成了定期联席会议制度，两地环境检查员建立了联合监督机制。在江浙两省协商治理兰溪塘流域水污染的过程中，双方地方政府建立了市、县、镇三级互动，发挥了政府间合作的优势和主导作用。公众和组织实现了在经济项目环境评价中参与、了解和发言的重要权利。在太湖流域水污染联合治理过程中，江苏、浙江、上海建立了多级政府间的信息公开制度、行政监督制度和联席会议制度，政府、市场和公众可以参与联合治理，水利、环保、财政、农业等部门可以相互配合。

(二)充分利用市场力量解决跨流域治理问题

市场是能够打通条块分割的“利器”。因此，要充分利用市场的力量，引入专业化的公司进行流域的综合治理，解决流域治理中条块分割的问题，推动上、下游之间形成生命共同体。政府应积极引导与鼓励具备效果服务实力的资源整合型大型平台企业投入流域生态环境保护中，大力推进整个流域的生态环境治理面向系统化、最化化。以专业化的服务为载体，一方面有效解决政府对流域生态建设基础设施投入不足和运行效率不高的问题，另一方面能够彻底打破过去因地域分割而形成的片段式河流治理状况，促进流域生命共同体的建立。同时政府坚持流域管理的市场化运作，遵循市场需求，才能最终实现资源和要素优化配置及流域补偿效率最大化的目标。