蒙草生态：十年来首现可转债被否，PPP项目到底怎样才算合规

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11月6日，发审委否决了蒙草生态的公开发行可转债申请，印象中是2007年9月雅戈尔可转债申请被否后，十年来的首家。

年初再融资新政出台后，可转债逐渐成为符合条件的上市公司首选的再融资方式，并在近期迎来了集中上会。通常，可转债的上会与ipo安排在同一天，由于ipo的审核任务非常繁重，大部分可转债不会安排发行人参加聆讯，而直接宣布通过。但11月6日是周一，没有安排ipo上会，而是罕见地安排了五家可转债，结果有四家都被抓进去参加了聆讯，最终蒙草生态被否。

当然，蒙草生态被否与可转债这种融资方式无关，由于发审委对募投项目的合规性存在疑虑，即使选择其他方式，也难逃一劫。

蒙草生态本次发行可转债，拟募集资金8.8亿元，扣除发行费用后用于三个ppp项目。

2015年以来，以国务院发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)为标志，我国由上到下积极推进ppp模式运作公共基础设施，逐渐出现了以ppp项目作为上市公司再融资募投项目的案例。但由于ppp相关的制度建设存在一个渐进的过程，加之证监会本身对如何审核ppp项目的合规性也存在一个探索的过程，初期并没有太多针对ppp项目的特别审核要求，而是参考一般固定资产投资项目或者bt、bot项目的要求审核。后来，随着相关制度逐渐完善，ppp项目的合规性审核也逐渐形成了相对固定的模式。

1、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)

如前所述，42号文是ppp模式的纲领性文件，主要是原则性的规定，一般不用来论证具体项目的合规性。但它一开始对ppp进行了定义：

政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益

社会资本提供公共服务，政府向社会资本支付对价——这不就是说明ppp也是政府购买服务的一种形式吗?这就引出了目前ppp项目合规性审核时的一个必问问题，即项目是否符合财预【2017】87号文的规定。

2、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预【2017】87 号)

不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

87号文是用来防止政府变相举债的，但主要是用来规范政府购买服务过程中的变相举债问题。现在的问题是，ppp是否属于政府购买服务?如果属于，则ppp也适用87号文，不能应用于上述项目;如果不属于，则ppp完全不受87号文约束。

42号文似乎把ppp认定为政府购买服务，但在实务中，显然是没有把ppp视为政府购买服务的，因为在“建筑物和构筑物的新建、改建、扩建”，以及“铁路、公路、机场”等领域采用ppp的不要太多。

9月底过会的龙元建设非公开发行股票项目就被问到了募投项目是否符合87号文的问题。龙元建设认为ppp与政府购买服务系两种不同的模式，并进行了论证。因为非公开发行股票不披露聆讯问题，我们不清楚发审委是否对此进行了询问。

蒙草生态也被问到了相同的问题，同样不承认自己的募投项目属于政府购买服务，所以不适用87号文的禁止性规定。这个问题最终被带上了发审会，可能还是没有得到认可。

所以这里面就有一个审核人员的专业判断问题，后面有类似项目在操作时，这个问题一定要沟通好。

3、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【2017】50 号)

50号文第三条规定：除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与ppp项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

简单点说，就是政府不能对社会资本承诺保本保息，否则就是变相举债。这一点应该没什么问题，ppp框架协议或合同都是格式文本，在起草时已经进行了考虑，里面不可能含有类似条款。

所以这个问题虽然也是ppp项目合规性审核的必问题，但比较简单，把相关合同条款列出来，说明没有上述情况就行。

4、《ppp物有所值评价指引(试行)》(财金【2015】167号)、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金【2015】21 号)

ppp项目，应当由县级以上财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。这两件事情做完、加上项目实施方案，一起报本级人民政府审核。本级人民政府审核同意后，才能组织开展社会资本方采购工作。

也就是说，政府要完成物有所值评价和财政承受能力论证后，才能发布ppp项目的招标信息或进入竞争性谈判程序。如果上市公司中标后才发现居然当地政府没做这些程序，那是政府的合规性有问题，上市公司自己是没责任的，但这不能作为向证监会解释项目合规性的理由，这种项目作为募投项目就不合适了。

所以，能作为上市公司募投项目的，这两个规定一般都已经满足了。这个问题虽然也是ppp项目合规性审核的必问题，但比较简单，把政府出具物有所值评价报告、财政承受能力论证报告的情况列出来就行。

5、《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金【2014】113 号)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库【2014】215号)