薛涛：中国式PPP的“前世今生”与“独树一帜”

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导读：近几年，国家高度重视环保，给中国的环保产业带来了利好；而同时，ppp也成为地方政府基础设施建设和公共服务市场化改革的重要方向。两个方向相叠加，带来了ppp模式下环保产业的大发展，大部分环保类上市公司的新增业绩中，ppp都占了相当大的比重，也吸引了资本市场的高度关注。

e20环境平台研究院执行院长薛涛，曾在2017年财经年刊中撰文《当环保产业遇到ppp》，对环保领域ppp的发展以及对环保产业的影响进行了概述盘点。他认为，在环保产业的黄金期仍在持续的背景下，政府在环保治理中涉及公共服务的外部化过程也不会减弱，这些都意味着ppp的市场机会将持续增长。

近日，《财经》v课再次邀请薛涛，为做客嘉宾，从多角度解析ppp的特殊性，以及在中国“独树一帜”的发展逻辑。

中国式ppp的三个阶段

薛涛认为，ppp在中国有三个发展阶段。第一阶段，国家计委推动了包括来宾b电厂在内的六个示范项目。来宾b电厂，是中国式ppp最早为大家所熟知的成功项目。

第二阶段，住建部于2004年颁布126号文，在市政基础设施的六个领域全面推行了特许经营，这是ppp在中国落地的最成功的领域，包括供水、燃气、供暖、污水、垃圾和公交等。

第三阶段，财政部所发起的新一轮ppp，即ppp的2.0时代。ppp一词为大众以及资本市场所熟知，也是来自于这一阶段重要的开端文件，2014年财政部所发布的43号文。

影响ppp发展的三大关系

“回溯中国ppp的发展历程，实际上有一些问题值得深思，比如早期的示范项目为何没能全面推广复制？”薛涛说，这些问题的根本，是受到了三大特殊关系的影响,这也是中国式ppp的重要发展逻辑。

第一，央地关系。

央地关系，就是中央和地方政府财权事权的分配。薛涛认为，在影响ppp的三大关系中，央地关系直接决定了ppp在中国落地的主战场，是地方政府的财权事权范围。

以来宾b电厂为例，它作为第一个最为成功的ppp示范项目，缘何未能在全国铺开？薛涛认为，背后的主要原因来自央地关系的差异性。

当时在一些特殊领域，比如供电、通信、铁路等，虽然同属于公共服务范畴，但均需要在全国范围内统筹布局规划，并非完全开放的市场，因此这类服务是由央企来提供，而没有广泛发展ppp。与之相反，地方政府所控制的公共服务领域，由于地域分割，实力相对弱小，社会资本就更有机会参与其中。

除此之外，在中国的央地关系中，中央政府需要管控和担保地方政府的各项行为。这一特点也极大影响了ppp在中国的发展。

薛涛表示，在这一关系下，对于地方政府的负债举债和融资行为，中央政府有责任去担保和约束。在以往，地方政府是以传统的投融资平台方式进行融资，也导致了地方政府债务系统性风险增加。但是，在提供公共服务上，ppp模式在央地特殊关系中具备了发展的新功能，承担了融资新工具。

具体而言，“ppp模式可以说是对传统投融资体制的改进升级，”薛涛说，ppp通过吸引外部企业，以政府和社会资本合作的方式，对依托地方财政担保的传统投融资机制有着极大的补充和创新。

第二，部委关系。

“九龙治水”在行政管理中较为常见，但这种关系对中国ppp发展有深远影响。薛涛举例称，就某一具体项目，由于各部委间存在专业视角的不同以及管理上的冲突，就容易导致项目从管理到落地执行的全过程中出现一些问题。

2.0阶段的ppp，是由国家发改委和财政部争相推动，两部委对ppp均有一定的管辖权，优势上各有千秋。发改委负责项目的立项、建设管理、工程质量和招标基本程序等管理。财政部则对项目财政的补贴、地方债务控制、项目长周期内财政方面的保障，有着重要话语权。在薛涛看来，ppp的未来大势，离不开两部委的通力协作。

此外，由于ppp关涉具体行业领域，还会有其他行业主管部委参与其中。比如在市政供给排水领域有住建系统，涉及交通领域会有交通部门。因此，如果要介入ppp领域，需要理顺各部门之间的关系。

第三，所有制关系。

薛涛表示，从经济所有制的关系上，ppp在中国和在其他国家或地区，运行有所不同。中国的地方政府有大量地方所属的国有企业，其不属于中央企业管辖，而是由地方政府所支配和管辖。受此影响，中国式ppp在推行时，首先约束的是地方政府所控制的国有企业，更多的要面向和吸引外部企业。

薛涛强调称，ppp所吸引的外部企业，不止是广为熟知的私营资本，也包括外部其他地方政府所拥有的国有企业，以及中央企业等。

此前有不少业内人士指出，在ppp实践中，地方政府似乎更愿意选择与央企或地方国企合作，而民企往往遭遇各种高门槛，因此，中国的ppp带来了严重的“国进民退”现象。对此，薛涛不以为然。他认为，“并不是ppp本身会选择国有资本，而是整个金融系统更倾向于选择国有资本”。

他解释说，地方政府发出标的时，很少约束为必须采购国有资本，但由于大部分银行是国有银行，其在贷款倾向上，会更倾向于国有企业，以获得更好的信用保障。因此，当ppp需要大规模融资时，国有企业在竞争时往往要具优势。

中国式ppp的三个特殊性

薛涛认为，要认清中国ppp，必须首先清楚时下ppp的三种特殊性。第一，中国式ppp有控制地方债务的“任务”。ppp作为控制地方债务的工具，这一属性决定了ppp在实践中，不仅要考虑经营性项目，即有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，而且对于非运营性的纯公益项目，也要有所顾及。

第二，当经济下滑时，中国式ppp被赋予拉动gdp的责任。在薛涛看来，ppp的落地，增加了基础设施投放，进而也会拉动gdp的增长，因此对经济带动也有其重要使命。

第三，ppp有促进国有企业改革的要求。ppp的基本逻辑是提高公共服务的效率，ppp项目可以和国有企业共同发展，对提高国有企业和公共服务效率发挥积极作用。