吴舜泽：通过垂管改革提升基层环保治理能力

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通过省级以下环境保护机构监测、监督和执法的垂直管理体制改革(以下简称垂直改革)，可以完善省级环境保护部门的职能和职责，这是大家普遍认可的，河北和重庆也在这方面树立了良好的榜样。

调查发现，一些基层环保工作者也对垂直改革有所担忧，担心基层力量会被削弱。笔者认为，有必要正确理解《省级以下环境保护机构监测、监督和执法垂直管理体制改革试点指导意见》(以下简称《意见》)的改革路径和制度安排，尽快将思想与党中央、国务院的决策部署统一起来。在本文中，我们将谈谈对这个问题的一些认识。

我们不能指望多年的环境保护制度债务问题能在一揽子国家文件中得到解决。这不符合纵向改革的定位，也不是纵向改革能够承担的“重任”。因此，我们必须正确认识和合理引导改革预期。

改革后，区县基层环保力量基本保持稳定，只是财政支持和机构隶属关系有所调整，不会出现最令人担忧的“区县抽调きだよ0/"the环保力量”问题。

要优先落实党委和政府的主要责任，落实环保责任清单等改革要求，实现制度减负。在组织资源不会大幅增加的客观条件下，应努力形成环保工作共管的格局，这是对基层治理能力的最大提升。

1了解纵向改革的基本方向

垂直管理体制改革的重点是调整机构的隶属关系，理顺条块分割的责任关系，摆脱不适当的地方干预。其核心是如何处理好保护与发展的关系，使那些把握发展的人能够同时做好保护工作。这是纵向改革的基本取向，也是评判的主要标准。

人手和人员不足的问题是长期性的，并非环保部门独有。这只是有待解决的第四个突出问题(规范和加强环保机构队伍建设)的一部分。我们不能指望多年的环境保护制度债务问题能在一揽子国家文件中得到解决。这不符合纵向改革的定位，也不是纵向改革能够承担的“重任”。因此，我们必须正确认识和合理引导改革预期。

该省的行政编制没有突破，这是目前中国不可逾越的政策红线。在改革过程中，各省要积极争取将其他部门的机构限额和编制限额转移到环保部门，不突破全省各部门机构限额和编制总量的原则。

目前，环境保护管理的边界范围尚未稳定形成，国家明确要求上级部门不得干预地方人员编制管理，因此目前很难固化和形成国家环保机构人员编制标准。中国不同地区环保部门的数量差异很大，这在一定程度上反映了每个地区的主动性。空在本地，机会也在。

2把握设计意见的初衷

《意见》编写之初，在区县基层开展了大量调查，地方关注始终是《意见》编写的基本出发点，并努力安排优化改革路径。改革后，区县基层环保力量基本保持稳定，只是财政支持和机构隶属关系有所调整，不会出现最令人担忧的“区县抽调きだよ0/"the环保力量”问题。各地要了解垂直设计的初衷，并在实施过程中做好工作。

纵向转换路径的核心在于环境监测与环境执法的分离，以及环境质量监测与环境执法监测的分离。省政府收集环境监测职能，通过机构和制度实现“监管政府”的规范化和机制化，收集质量监测，确保市县评估数据的客观公正。收入，不管有没有收入，都应该尽可能地保持。这一改革的最大优点是可以最大限度地减少垂直改革对区县环保部门人力资源的影响。

根据《意见》，区县环境监测站的主要职能调整为执法监测，区县两级环境监测执法大队在剥离监督职能后，主要加强污染源的监督执法。只有财政支持关系由区县两级财政保障调整为市级财政，只有少数人员通过规范化程序被聘为省级环保部门新的监督员或城市监测中心技术人员，区县环保系统队伍的实力基本保持在本辖区内。

这种改革方法可以充分发挥两个方面的积极性，不仅解决了农村县级党委政府最担心的“没有眼睛”、“缺胳膊少腿”和操作困难等实际问题，而且有利于地方党委政府履行职责，维护全局稳定；此外，存在于大量县级10万人左右的环境监测执法机构中的过度编制、混编、混岗等矛盾，将不会集中在纵向改革上，以保证改革的有序推进。

还应该指出的是，区县的人员过剩和混合职位问题不是这一纵向改革的重点。原有编制内或编制外人员的原预算基数将整体转移到市财政，市、县两级人员编制管理的差异可以逐步消化。在改革后的新体制中，体制内外都可以各司其职，各司其职，尽最大努力保持新旧环保体制的平稳有序过渡。

实践中也是如此。河北省的改革和设计方案合理地区分了环境质量监测和执法监测的定量分配。接受省级质量监测的监测人员约占市、县两级监测队伍的10%，仅有少数环境监测人员进行了调整。重庆市属于市级和区级管理，不采取接受区级环境监测机构人员的方式，而是通过加倍设立市级生态环境监测中心，承担监测、评价和评估全市环境质量的职能。总的来说，通过纵向改革，各省市都根据职能调整增加了相应的编制，在市县改革中收到的省级编制很少，对基层环保系统影响不大。

3改革应以减法为主

从横向来看，在我国的区县政府部门中，8 ~10人的区县环保局的配置一般是中等规模的。中国的环境保护体系发展基础薄弱，设施基础薄弱，但主要困难不在于人太少，而在于东西太多。特别是近年来，任务迅速扩大，机制和制度不畅，人员不足的不利影响相对突出。

这需要澄清职能界限。不要处理不该处理的事情。那些可以由市场来处理的事情应该在事后进行监督。那些应该由其他部门负责的应该交给其他部门。要优先落实党委和政府的主要责任，落实环保责任清单等改革要求，实现制度减负。在组织资源不会大幅增加的客观条件下，应努力形成环保工作共管的格局，这是对基层治理能力的最大提升。

《意见》对此做了系统的安排。贯穿《意见》始终，要求权责明确，改革要有利于调动地方党委、政府及其相关部门的积极性，强化职责，建立健全职责明确、分工合理的环境保护责任制，协调处理好环保部门统一监督管理、属地主体责任和相关部门职责分工的关系，提高生态环境治理能力。

特别是《意见》与其他垂直管理体制的最大区别在于，改革的首要任务是强化地方党委、政府及其相关部门的环境保护责任。《意见》要求地方各级党委和政府对生态环境全面负责，主要领导作为生态环境保护协调机制的负责人，加强跨部门、跨地区的统筹安排和任务部署，遵循“生产管理必须管理环境保护，管理发展必须管理环境保护”的原则。落实地方党委、政府及相关部门环境保护责任清单要求，以权威高效的新型环境监测体系加强对市县环境责任的监督检查，任务明确。

要做好环保工作，不能单靠环保部门。调查显示，地方政府对一份明确的环保责任清单寄予厚望。认为增加部门和环保系统负责分工比较好，协同效果好，可能更容易实现。充分发挥地方党委和政府主要领导的积极性，是做好环境保护工作的主要制度法宝。形成一种所有部门都有明确的权利和责任并共同管理的工作模式要好得多。这是《意见》长期以来解决环保系统小马拉车问题的主要出发点，有必要将不正确、超载的拉车转变为与小马的职责和功能相匹配的拉车。

从某种意义上来说，环境保护体系需要在减轻负担的同时，改变自己的游戏方式和转变。改革后，环保系统应显著增强统筹协调、重大问题规划和综合决策能力，加强任务部署安排、过程跟踪分析和工作成效评估。要做好环境质量改进方案的建议、任务部署实施过程的评估、工业污染源排放的监督和实施、环境责任履行的监督和监督等工作。那些做得不好，做不好，又没有法律授权的，应该由其他部门承担，在源头政策的防控上有更多的监管手段和更大的效率。当然，这一过程是长期的，可以在当地重复，但这是建立健全的环境治理体系的正确方向。

4改革应侧重于增加

纵向改革解决了一些长期制约治理能力的瓶颈。强化人员素质、技术手段和机制政策后，也会产生良好的增量效应，产生明显不同的工作效率。各地要充分利用改革红利，做好改革附加工作，夯实基础。

《意见》明确了环境执法机构的性质、标准服装的统一穿着、第一线环境执法车辆的配备等长期瓶颈，对提高监管效率将起到很好的作用。《意见》要求赋予环境执法机构完整的环境执法权，使违法案件的调查更加独立、及时和有效。

《意见》提出，仍为事业单位和使用事业单位编制的市、县环保局，应结合事业单位体制改革和分类改革，逐步转变为行政事业单位，使用行政编制；要结合事业单位分类改革和综合行政执法改革，规范环境执法机构的设置；要设置专职和兼职的乡镇(街道)环境保护机构和专职、兼职的环境保护人员。这些地区是提高基层治理能力的瓶颈地区，要认真落实《意见》精神，不断夯实基础。

《意见》要求尽快出台环境监测、监督和执法的规范性文件。其中，环境监测机构标准化文件正在积极推进，环境监理业务建设标准进展相对顺利，为加强基层能力建设提供了更好的帮助。

《意见》还特别强调了环保大数据平台的建设和计量管理的协调。运用新机制、新手段，实现互联互通、实时共享和成果共享，实现监管力量与监管执法的有效联动和快速反应，实现环境治理效率的提高。

5改革要努力做好乘法

长期以来，中国在省、市、县实行三级环境管理体系。因此，省、市、县各级环境保护部门的机构设置和人员编制基本相同。一些区县环保局虽然小而全，但力量分散，效率不高，对同一污染源不同层次的监管责任不明确。改革后，预计各省、市、县的环保权力将发生明显变化。通过盘活现有资源，明晰各级权力，可以实现结构优化的多重效益，实现纵向有序和横向协调，有效提高公共管理效率。

根据《意见》，改革后，省环境保护厅将注重宏观管理，负责生态环境质量的监测、评价和评估，对市、县政府的环境保护工作进行监督和监督，对市环保局领导班子进行任免；市环保部门将加强综合规划，按照生态系统的完整性对全市环境保护工作实施统一领导，提出改善环境质量的建议，安排部署、跟踪检查，统一管理区县环保局；县级环保局的重点是实施和现场环境执法。这样，省、市、县三级环保部门的配置可以有所不同，结构可以在人员配置上得到优化，因此不需要对同一污染源重复执法，也不需要对下级环保部门的工作进行复查和检查。

《意见》要求全省统一规划建设环境监测网络，整合市辖区环境监测机构。通过这种方式，我们可以整合和加强新的城市监测力量，转移重点污染源的监督监测和监督的重点，并实施跨区域和跨学科的环境管理，从而提高效率。

应特别关注市局派出和管理县局后机制和制度的变化。如果区县环保局被视为市环保局的一个部门，改革应加强市县一体化。按照降级、整队、增效的原则，合理配置执法力量，以市为重点开展案件调查，以区县执法为重点开展现场检查，实现错位呼应。过去，在县支行垂直管理体制下，不可避免的重复执法和市县管理效率低下的问题应该得到更好的解决。

6努力保护员工的利益

《意见》关注基层职工切身利益，在人员待遇、干部队伍建设等问题上做了很好的机制设计，希望在各地改革中得到有效完善。

改革调整后的隶属关系和财政支持，改革后的工资如何保证？在第一种情况下，如果某些区县的工资高于市政府的工资，那么从区县环保系统预算基数转移到市级基数内部的工资部分在一定时期内可以保持不变，这样改革将最大限度地减少并逐步消化个人影响。在第二种情况下，如果区县的工资低于市政府的工资，区县财政可以根据原工资调整基数，市财政可以平抑市县之间的差额。

纵向改革可以实现对干部的专业化培训，提高他们的整体素质，但往往存在着干部在体制中流动受限、渠道狭窄、成长空空间小等问题。《意见》从顶层设计上做出了有针对性的制度安排:

第一，坚持市环保局作为市政府工作部门的性质，在保证省环保厅(局)提名权的同时，充分发挥市委、市政府任免市环保局领导班子的权力，在一定程度上保证市环保局干部也能在街区任职。

第二，县级环保局领导班子往往有科级上限，转制后可在市环保局科级部门轮换使用，优秀者可晋升为科级非领导职务和市环保局领导班子成员。

第三，一些省级改革实施计划要求省级环境保护局管理整个环境保护系统中的非领导职位的数量。如果落实到位，该省环境保护系统中的部门、部门和部门级别的非领导职位数量将得到协调使用，这将增加环境保护系统中非领导职位的数量，并有助于扩大空.在环境保护系统中干部和工人的晋升

第四，《意见》明确规定，市环境监测机构主要领导是市环保局党组成员，考虑到市环境监测机构由省级环保部门直接管理，环境监测机构的规范总体上有所提高。一些省级改革方案还制定了地方法规，规定环境执法机构的主要领导必须是同级环保局党组成员。

第五，注重协调环保干部的交流和使用，使环保干部的交流和使用成为可能，加强环保审议的协调机制，加强环保部门与其他部门的合作与共享，落实党委和政府的主要职责。

第六，强调实行垂直改革后，县级环保部门实行平行职级政策，虽然隶属关系调整到市级。

(作者是环境保护部环境规划研究所副所长。文章原标题:如何通过肥料改革提高基层环保治理能力？(