治水抗霾：京津冀破解“与邻为壑”

来源：名企资讯网作者：鄂工繁更新时间：2020-09-19 22:58:29阅读：

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今年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议批准了《京津冀协调发展规划纲要》。会议指出，促进京津冀协调发展是一项重大的国家战略。

该战略的核心是有序缓解北京的非资本功能，调整经济结构和空结构，走出一条集约发展的新路，探索人口密集地区的优化发展模式，促进区域协调发展，形成新的增长极。

同时，我们要率先在生态环境保护等关键领域取得突破。目前，京津冀地区空气污染和水污染最为严重，水资源最为短缺，资源、环境与发展的矛盾最为尖锐，也最难解决。体制和制度障碍以及政策障碍是京津冀经济发展和生态环境保护“怪胎”的症结所在。

如何打破行政区划的限制，以生态环境承载力和环境质量为前提，以环境容量和水资源确定发展规模和布局，率先在区域大气污染防治、水污染防治、土壤和生态保护、合作体制和机制等方面取得突破，已成为一个迫切需要关注的问题。

京津冀的环境正处于危机之中

京津冀地区污染物排放总量远远超过该地区的环境承载力。该地区下伏断面比例高于1/3，污染地下水占1/3

京津冀地区占全国土地面积的2%，人口的7.98%，国内生产总值的10.9%。然而，在这个充满生机和活力的地区，目前的环境状况岌岌可危。

河北省单位gdp能耗比全国平均水平高63%，煤炭占一次能源消耗总量的89%，比全国平均水平高22个百分点。由于煤炭的高消耗强度，单位土地面积承载着巨大的污染物排放，使其成为中国空气体污染最严重的地区，并全面亮起了“红灯”。

京津冀地区污染物排放总量远远超过该地区的环境承载力。2012年，二氧化硫、氮氧化物和烟尘排放量分别为166万吨、227.3万吨和138.7万吨，分别占全国的7.8%、9.7%和11.2%。单位面积二氧化硫、氮氧化物和烟尘排放量分别是全国平均水平的3.5倍、4.3倍和5.0倍

Pm2.5污染已经成为当地人的“心肺疾病”。2013年，该地区11个城市的污染排在前20位，其中7个城市排在前10位；pm2.5年均浓度为106 μg/m3，是74个城市年均浓度的1.5倍，区域内有13个城市未达标，超标0.1~3.6倍。

北京、天津和河北的人均水资源量仅为286m3，是全国平均水平的13%，接近世界平均水平的1/30。水资源短缺严重影响了江河湖泊的水质。湿地正在萎缩，其功能正在衰退。白洋淀、北大港、南大港、团泊洼、前清洼、曹博、七里海和大浪淀等现有湿地面临干涸和水污染的困境。

京津冀地区水质不容乐观，劣ⅴ类断面比例高于1/3，跨境污染严重。

污染地下水占京津冀地区的1/3。重金属污染集中在石家庄等城市周围，以及天津、唐山等工矿企业周围。地下水中“三氮”超标率高。

“空气污染是京津冀地区最关心的民生和环境问题；水安全是京津冀协调发展最突出的尴尬；生态格局和功能的失衡是协调发展的最大障碍；体制机制不协调是京津冀协调发展的最大障碍；这些问题是京津冀协调发展目前和未来面临的最大挑战。”A&M市委中央生态环境工作委员会主任、环境保护部环境规划院副院长、总工程师王晋南在谈到京津冀生态环境面临的严峻形势时强调。

如何有效平衡经济发展与环境保护？

制定统一的区域环境规划，明确资源节约和环境保护目标，优化区域经济布局，全面提高京津冀协调发展水平

京津冀地区是中国经济最具活力、创新能力最强、吸引移民最多的地区之一。然而，由于京津冀一体化进程的长期滞后，河北省的经济社会发展潜力并没有得到充分释放。

目前，河北省人均国内生产总值北京仅为41.2%，天津为38.2%，城镇化率仅为49.3%。北京和天津周边有29个县，266万人生活贫困。

北京市环保局副局长、研究员周在“京津冀区域环境保护研讨会”上指出，经济发展不平衡导致环境治理投资容忍度不足。

经济发展不平衡导致北京、天津和河北的环境保护驱动力不同。“落后的‘重发展轻环境保护’的政绩观仍然根深蒂固。河北省作为经济落后地区，面临着经济发展和环境保护的双重压力。多年来，“北方”一直没有被发现。有些地方仍然忽视资源和环境的后果，发展经济的动力仍然存在。”王晋南尖锐地指出。

河北省的经济社会发展水平与京津冀之间存在着巨大的差距，这是京津冀协调发展的明显短板。目前，转型升级压力巨大，与京津的差距进一步拉大。我们应该从哪里开始协调发展？

由于环境问题固有的区域性特点，有必要实施区域环境规划。只有严格、科学、合理、统一的规划设计才能协调各方利益，确保环境协调有序发展。因此，区域环境规划的过程不是一个制定科学规划的过程，而是一个涉及各方利益平衡和博弈的过程。京津冀协调发展环境规划很难单纯依靠区域协调，这需要强有力的协调和规划机构作为组织保障。

农工党中央有关负责人在接受记者采访时表示，推进京津冀协调发展，要充分发挥“京津冀协同发展领导小组”的组织协调核心作用，尽快减少高能耗、高污染行业，大力培育绿色低碳新经济增长点，缩小河北与京津差距，全面提升京津冀协调发展水平。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常继文表示，在监管体制方面，为了协调京津冀三地的利益关系，有必要转变为大规模的行政区域和跨行政区域监管的区域模式。借鉴三峡工程建设委员会当时的经验，可以改变目前临时协调领导小组的做法，国务院将成立专门的区域协调发展委员会，作为中国区域协调发展的领导和协调机构，负责领导和协调包括制定统一的环境规划。

委员会会同有关人民政府，根据区域经济社会发展和环境承载力，制定统一的区域环境规划，明确资源节约和环境保护目标，优化区域经济布局，协调交通管理，提出重点环境保护任务和措施。

在采访中，一些业内专家认为，在规划京津冀协同发展时，三地应该以问题为导向，寻求解决办法，采取措施，避免“异口同声”。例如，北京重视环境保护，天津希望成为副中心，河北则思考产业升级和经济发展。

因此，规划需要结构化、逻辑性和有序性，如何为国家制定总体规划，如何实施京津冀，如何分配任务。

常继文认为，规划中应明确两个问题:一是协调发展既不能作为地方发展非环境友好型经济的借口，也不能作为地方扩张房地产市场的借口，更不能作为地方扩张工业园区的借口；第二，要明确它们之间的协调性和协调发展问题。

有专家建议“协调发展要以北京为核心，与北京协调”常继文认为，这种观点是不可取的，它可能会导致协调混乱，而协调发展更应该体现科学性和公平性。

如何完善环境法规和标准，构建顶层设计和协调机制？

实现环境综合管理的四个统一，形成新一代环境监测体系，建立环境质量改善决策支持系统

京津冀协调发展的总体方向之一是建设生态修复和环境改善示范区。处理好环境与发展的矛盾已成为京津冀协调发展的最大挑战。

京津冀环境污染具有独特的区域性和复合性特征。在发达国家数百年的工业化进程中，环境污染问题分阶段出现，并集中在京津冀地区。点源和非点源污染并存，生活污染和工业排放重叠，水、大气和土壤等不同介质的环境污染相互复合，产业结构、生态格局和环境安全相互影响。京津冀呈现典型的环境复合污染格局。

中国科学院生态环境研究中心研究员何宏表示，要解决京津冀环境污染的困境，三地必须突破行政区划和条块分割的束缚，率先实现环境综合治理的统一规划、统一标准、统一监测、统一执法。

实现四个统一的基础在于构建物联网三维环境监测系统和区域环境承载力评价及风险管理模型，并在此基础上制定科学统一的环境标准和政策，实现科学的风险管理和评估，实现京津冀生态恢复与环境改善示范区的建设目标。

在京津冀环境协调发展过程中，如果污染物排放标准不统一，就会出现“我保护你免受污染”的尴尬局面，这不仅不符合公平区域责任的要求，也给监管带来困难。

北京率先将二氧化硫和氮氧化物的排污费提高到原标准的14-15倍，这是中国最高水平。天津市还将二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化学需氧量四大污染物的收费标准平均提高了九倍以上，并努力制定建筑扬尘的收费标准。河北省发布了《关于调整排污费标准及其他相关问题的通知》，到2020年将排污费标准提高三倍，但河北省与京津地区差距较大。

统一的环境标准是区域环境保护协调管理的必要前提。新修订的《环境保护法》授权省级和地方政府制定地方污染物排放标准和环境质量标准的国家标准，使京津冀地区统一环境标准成为可能。

京津冀地区环境保护“标准均等化”是区域污染协调控制的前提。天津市环境保护局原总工程师鲍景玲告诉记者，目前北京、天津和河北的排污费不同，差别很明显。三地的征收标准约为9: 7: 1，易造成京津冀交界地区排污企业的转移。建议尽快合理平衡三地的排污费比例，调整到9: 7: 5左右，严格执行，实现京津冀的排污费均等化。

目前，北京和天津已经形成了相对完整和严格的环境标准体系。为了促进各地严重污染问题的协调治理，在污染物排放标准的基础上统一三地的污染物排放标准势在必行。

然而，与河北省制定的地方环境标准相比，北京和天津市存在总量少、发展滞后、投资不足的问题。河北省环境历史债务多，环境问题更为严重。统一的排放标准意味着严格的环境保护要求，这在河北可能无法顺利实施。

对此，常继文认为，面对这种情况，中央政府和京津地区应该提供资金支持，逐步实现排放标准的统一。在环境质量标准方面，适用于北京、天津和河北的环境质量标准均为国家标准，但实际环境问题要求这三个地方制定更高的环境质量标准。建议制定京津冀地区环境质量标准。

在采访中，行业专家表示，为提高整体环境质量，满足环境质量标准的要求，实施区域总量控制制度是有效措施之一。总量控制应包括水的总量控制、区域煤和油使用的总量控制、污染物排放的总量控制。有必要对整个京津冀地区的环境容量进行协调，进而对三地的污染物排放指标进行分配。

《环境保护法》第十四条规定:“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”虽然这一条款没有明确包括政策环境评估的内容，但它为政策环境评估打开了大门，并给了空具体实施和深化的空间。

常继文认为，在推进京津冀生态环境协调保护的过程中，将出台许多与环境相关的政策。在制定政策时，我们应该提前制定多项政策计划，然后预测和比较替代计划对该地区的社会、经济和环境影响，最后选择或拒绝它们。

中国科学院生态环境研究中心研究员何伟认为，整合现有的环境保护、土地、气象、水利和科研系统的环境监测(观测)网络，依托以物联网、云计算和多种遥感为代表的新一代信息技术，形成新一代具有区域海量环境信息“系统感知-高效传输-大数据处理-智能应用”的三维环境监测系统，构建京津冀地区多维动态污染源排放信息平台，建立京津冀环境质量改善决策支持系统。

如何在生态环境协调保护中形成利益平衡？

京津冀地区均衡发展，实现三个效益，创建生态补偿和经济援助体系，进一步深化生态环境投融资体制改革

河北省的经济和社会发展水平与北京和天津有着天壤之别。人均国内生产总值仅为京津的1/2 ~ 1/3，人均财政收入仅为京津的1/3 ~ 1/4。

同时，河北省还承担着化解产能过剩、控制空气污染、促进结构调整的重要任务。特别是重工业结构，很难改造和升级。

据初步估计，河北省仅完成了6000万吨钢铁减产，直接资产损失1800亿元。60多万名直接和间接从业人员需要妥善安置，每年缴纳近200亿元社会保障养老金，并在几年内影响直接和间接税收557亿元。根据《京津冀协调发展生态环境保护规划》，河北省重点生态修复工程需要投资1万多亿元，仅靠河北省的财力远远不够。

在京津冀生态环境协调保护中，如何实现权利公平和义务均衡？常继文认为，京津冀的协调发展应统筹考虑三地的要求，均衡发展，实现三个效益。如果对一方不利，就很难实施。

一方面，不同地区和行业实行共同但有区别的责任原则，重污染地区和行业承担更大的责任和更重的节能减排义务，同时协调一些控制措施。

另一方面，均衡发展应注重边际效益，建立基于责任分配的生态补偿和经济援助制度，如建立河北省白洋淀和张北防护林工程生态保护补偿制度。

由于各地实施生态补偿制度存在诸多问题，业内专家认为，京津冀生态补偿制度的推广不能简单地变成资金分配，措施要讲究对等。

鉴于河北是京津冀地区明显的短板，专家在采访中表达了一致的声音:国家应继续加大对河北省污染防治的财政投入，同时考虑如何进一步深化生态环境保护投融资体制改革，以避免河北省与京津冀地区的差距进一步拉大。

根据研究，北京减少臭氧污染的成本是周边地区的四倍，其他污染物的处理也差不多。由于北京目前的污染控制标准是中国最严格的，在此基础上，减排投入非常大，效果非常有限。因此，在京津冀地区，要建设蓝天、碧水、绿地、青山的生态环境，河北省减少污染物的成本最小，效果最大。

王晋南认为，中央政府和京津冀应该通过设立京津冀协调发展生态环境保护基金，支持京津冀地区特别是河北省解决产能过剩、控制环境污染、加快生态建设。

在资金来源方面，一是中央政府拨款；第二，根据共同但有区别的原则，京津冀协商确定一定比例的出资，由北京和天津承担主体；第三，由社会投资和捐赠；第四，在北京、天津和河北设立特殊的生态环境附加费，如电力和燃油附加费。

2012年，北京、天津和河北的汽油和柴油消耗量约为300亿升，燃油环境附加费为每升1美分，年收入为30亿元。

2013年，京津冀共用电约4800亿千瓦时，每千瓦时收取1美分的环保附加费，年收入48亿元。

在资金管理和使用方面，行业专家建议国家成立专项基金理事会，协调资金的管理和使用，该理事会由财政部、环境保护部、北京、天津、河北、大型捐助机构和其他利益相关者的代表组成。该基金由审计部门和社会公众监督，基金的收支情况应当及时向社会公开。

根据治理任务的轻重和实际财务状况，资金按一定比例进行分配，主要倾向于河北，80-90%用于河北。重点支持节能减排、污染防治、节水、循环经济发展、环境监测和监管能力建设、生态修复等重大生态环境保护项目，对在京津冀环境保护事业中做出突出贡献的组织和个人给予表彰和奖励。