我国环境污染第三方治理机制改革路线图

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原文发表在2016年第四期《中国环境管理》上。

第三方治理是推进环境污染治理市场化、专业化和产业化的有效模式，也是我国生态文明体系建设和创新的重要内容。我国环境污染第三方治理仍处于探索阶段，存在内涵不清、理论框架未建立、关键问题有待突破、政策路径不明确等问题。系统设计中国环境污染第三方治理改革的路线图是一个迫切的现实需求。本文在分析和界定第三方治理内涵的基础上，提出了基于多中心公共经济理论、市场经济利益最大化原则、规模经济和委托代理理论的理论框架，全面分析了第三方治理的理论基础和作用机制。从国家和地方两个层面梳理了我国环境污染第三方治理的政策演变，基于我国环境公共设施建设和企业工业污染治理领域第三方治理的发展现状，分析了其成效和问题，提出了构建法律法规和标准体系、环境监管体系、经济政策支持体系、市场价格体系和企业信用评价体系的政策机制改革框架和实施路径。

环境污染第三方治理是利用市场机制进一步推进环境污染治理的重要举措，也是我国生态文明领域的重要制度创新，将对污染治理和环境服务业的发展产生积极而深远的影响。目前，实践中存在概念内涵不清、理论支撑不足、运行机制不畅、实践方向不明确等问题。本文拟对这些基本问题进行系统分析，为“十三五”期间进一步推进环境污染第三方治理提供管理技术支持。

1第三方治理的内涵

环境污染第三方治理(以下简称“第三方治理”)是污染者委托环境服务公司按照合同约定支付或支付费用进行污染治理的一种新模式。内涵可以从以下几个方面来界定。

1.1第三方

国内外学者对“第三方”有不同的理解，主要有两种观点:第一种观点是以美国公共政策学者、ngo研究专家salamon为代表的“第三部门”学派，即“第三方”是指在志愿服务基础上形成的、独立于政府系统、以实现公共利益为目的、具有正式组织形式的非政府自治组织，通常是指一种社会力量。第二种观点被国内大多数研究者所界定，即第三方实质上是一种市场力量，它将传统治理模式中的污染控制职能与双方分开，即政府作为监管者，企业将污水和污染控制结合起来。

产生差异的原因不是这两种观点的对立，而是理解“治理”的视角和范围不同。第一种观点是第三方的广义概念。任何独立于政府并有能力自愿参与公共服务生产的组织或个人，包括公共、私人组织和非政府组织，都可以参与环境污染控制过程，并被视为“第三方”。目前，“第三方”是我国环境污染第三方治理实践中的一个狭义概念。

1.2污染者

根据污染物的来源，污染物可分为三类:一类是生活污染物，如餐厨垃圾、生活污水等。排放的主体是公众，但公众一般不委托环境服务公司单独作为责任主体处理污染，而是政府将污染集中在其管辖范围内，即政府是这种污染的责任主体。二是工业污染物，如工业废水、废气、固体废物和重金属排放物等。，主要责任是排污企业。三是城市场地污染和区域性环境污染物，如垃圾场、太湖流域环境污染等。这种环境公共设施或跨行政区的污染治理具有很强的外溢性，因此责任主体也被归为政府。

因此，“污染者”实际上是环境污染控制的“责任主体”。第三方治理中的责任主体可以分为两类:一是政府。对于环境公共设施、区域生态环境恢复等问题，虽然政府不是直接的污染者，但它有责任处理这种环境污染。第二，企业。由于工业生产造成的环境破坏，企业实际上占用了生态环境容量资源并赚取商业利润，因此它们有责任和义务承担相应的治理成本。

1.3第三方治理模式

第三方治理遵循“谁污染谁付费，专业治理”的原则。基于污染的主要责任主体是政府和排污企业，可分为“政企合作”和“企企合作”两种形式，具体实施方式不同。

1.3.1“政企合作”模式

政府提供的环境服务主要集中在环境公共设施建设、区域生态环境恢复和环境监测服务领域，具有项目建设周期长、投资回报率低的特点。因此，政府与第三方专业企业合作的主要方式是特许经营、委托经营和环境绩效承包服务。其中，对于运营良好的环境公共设施，如城市污水和垃圾处理设施，可以通过特许经营(bot、tot、bto等)引入社会资本。)和委托操作。主要支付方式有“用户支付”和必要的“政府支付”；在城市污染场地治理和区域环境整治等环境公共服务领域，可以通过环境绩效合同服务引入第三方治理，主要支付方式为“政府支付”。

此外，政企合作还包括公私合作模式。广义而言，公私伙伴关系一般是指公共和私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。通常，中国的讨论大多是狭义的ppp，可以理解为一系列项目融资模式的总称，包括bot、tot、dbfo等模式。环境污染治理领域的第三方治理、ppp、特许经营等相关概念的内涵关系分析见表1。

1.3.2“企业-企业合作”模式

当污染的责任主体是企业时，涉及的领域主要是工业污染控制，特别是大型工业企业和工业集中园区，具有明显的规模效应和集中优势。企业与企业之间的合作模式主要是“承包环境服务”。污水处理企业和专门提供环境服务的公司通过签订环境服务合同购买特定的环境服务，双方分享节省的减排成本。通常情况下，根据环境服务公司是否拥有污染治理设施的产权，可以将“企业-企业合作模式”分为:“委托治理服务”模式:覆盖新建改造项目的工程设计、采购、安装和运营的全过程，第三方拥有污染治理设施的全部或部分产权；“托管运营服务”模式:对于现有的污染控制装置和设施，第三方不拥有产权，只接受排污企业的托管，并负责其污染控制设施的运营和管理。

第三方治理模型的结构、涉及的业务领域以及它们之间的权利和责任如图1所示。

2.第三方治理的理论框架

多中心公共经济理论、利益最大化理论、规模经济理论和委托代理理论共同构成了环境污染第三方治理的理论框架，如图2所示。

2.1多中心公共经济理论

多中心公共经济理论认为，通过引入市场机制和保持足够的竞争压力，不仅可以更有效地提供环境公共产品，而且可以避免政府机构的过度扩张和扩张。随着第三方治理在环境污染治理领域的引入，供给被划分为“供给”和“生产”两个环节，而“供给”环节仍然是政府的责任，即顶层设计和项目启动、识别、模式确定和监管等制度安排仍然是政府的责任，而具体的生产环节可以委托给私营部门，因为私营部门的市场竞争机制决定了这一环节比政府更有效率。

2.2利益最大化原则

传统的环境污染控制模式要求企业建立自己的污染控制设施来处理排放的污染物。然而，单个企业受制于自身经济实力和技术水平等现实因素，污染控制的边际成本如此之高，中小企业根本负担不起。另外，企业是追求自身经济利益最大化的市场主体，污染控制是纯投入无产出，这不是企业追求的目标。因此，企业往往忽视环境保护的责任，即使政府尽一切努力加强监管，企业的规避和遗漏现象仍然严重。通过剥离污染控制功能并将其移交给专业的第三方，排污企业将能够退出污染控制活动并专注于生产活动，从而提高经济效率。只要第三方控制污染的成本低于自建设施或非法排污的成本，企业就会选择第三方来控制。

2.3规模经济理论

在环境污染控制领域引入第三方专业污染控制学科可以实现显著的规模经济。在生产技术方面，第三方经营实体专门从事某些领域的污染控制活动，在污染控制方面取代了单个企业，更容易采用大型高效设备和先进处理技术，并降低单位污染控制的边际成本。在企业管理方面，第三方主体专门研究和开发新的治理技术，可以降低单位产品的R&D费用；管理者的工作也更加专业化，降低了单位污染控制的固定成本，实现了资源的综合利用。当规模经济发展到一定阶段，就会形成集聚经济，企业的整体系统功能大于分散状态下企业所能实现的功能之和，从而形成一个环保工业园区。

2.4委托代理理论

事实上，环境污染的第三方治理是责任的主体——政府或污水处理企业通过与第三方签订合同或协议将污染治理任务委托给第三方企业，双方形成委托代理关系，前者向后者支付污染治理费用，后者向前者提供污染治理服务，形成双向监管、利益共享和风险共担的关系。由于委托人和代理人之间的信息不对称、有限理性和利益冲突，双方都可能面临逆向选择和道德风险。例如，在选择第三方污染治理企业时，不完全的信息和不完善的价格体系可能导致“劣币驱逐良币”的恶性竞争现象，一些高质量的环境服务公司被挤出市场。在合同履行过程中，还可能存在道德风险问题，如第三方污染治理企业为了自身利益减少污染治理投资，或者对监测数据进行虚假报告和不实报告。

3.中国环境污染第三方治理政策与实践的最新进展

我国环境污染第三方治理的发展仍处于初级阶段，一些深层次的问题尚待解决，主要通过政策和试点项目来推进。国家和地区相继出台相关政策，积极鼓励通过金融和信贷引导和支持实施第三方环境污染治理，重点是环境公共设施建设和工业企业污染治理。

3.1政策制定和出台

3.1.1国家层面

目前，我国环境污染第三方治理政策的发展可分为探索形成和逐步深化两个阶段(表2)。

第一阶段是探索和形成阶段，尚未出台环境污染第三方治理的专项政策文件。从住房和城乡建设部2002年发布的《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》(程健[2002]272号)出发，提出建立政府特许经营制度，推进市政公用事业市场化进程；2004年，国家环保总局颁布了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(国家环保总局令第23号)，对环境污染治理设施的运营活动实施了运营资质许可制度，开启了我国环境污染治理市场化运营模式。此后，国务院、国家发展和改革委员会、环境保护部(或国家环保总局)等部门相继出台了《关于落实科学发展观、加强环境保护的决定》等一系列文件，推动环境污染治理的社会化、市场化和专业化运作。

第二阶段是逐步深化阶段，标志是十八届三中全会颁布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出了“环境污染第三方治理”。2015年1月，《国务院办公厅关于推进环境污染第三方治理的意见》明确提出:“以环境公共设施、工业园区等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向，营造良好的市场和政策环境，完善政府管理和服务，完善市场第三方治理。”此后，国务院发布的《中共中央国务院关于加快生态文明建设的意见》也明确提出推进市场化机制，积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投资环境污染治理。2015年12月，国家发改委、环境保护部、能源局联合发布了《关于推进燃煤电厂环境污染第三方治理的指导意见》，旨在实现污染治理的“市场化、专业化、产业化”，吸引和扩大社会资本投资环境污染治理，创新燃煤电厂第三方治理体系和机制。迄今为止，环境污染第三方治理的政策体系不断完善，第三方治理的理念贯穿于整个环境治理领域。

3.1.2当地雇员

地方一级环境污染第三方治理的政策制定和推广力度很大，具体做法丰富多样。2014年10月，上海率先在国务院办公厅发布了《上海市人民政府关于加快推进环境污染第三方治理的指导意见》，提出通过经济合同促进和完善污染者责任、第三方治理、政府监管和社会监督、污染者与第三方治理企业相互制约的市场运行机制，重点是脱硫、脱氮除尘、重金属污染治理、挥发性有机物治理、餐饮油烟治理。2015年1月国务院办公厅发布《国务院办公厅关于推进环境污染第三方治理的意见》后，各地相继发布了地方指导意见或实施方案，明确了环境污染治理的重点实施领域(表3)。

截至2016年2月，上海和其他15个省(市)已经发布了本地第三方污染控制政策。从空的分布来看，地方进步大的地区主要集中在污染严重或环保产业发达的中西部地区。这些地区对污染控制有迫切的需求，或者有利于第三方污染控制试点或实施的环保产业发展的良好基础。从重点实施领域来看，虽然各地提出的实施领域侧重点不同，但仍主要集中在城市污水、垃圾处理、区域环境整治、环境监测、产业集群(工业园区)污染控制、火电、钢铁、水泥、有色金属、化工等重点行业污染控制等环境公共设施或环境公共服务的建设上。

3.2典型实践的进展和问题

3.2.1环境公共设施领域

中国的环境公共设施建设或公共服务作为第三方治理的关键领域，有着相对完整的运行体系和成熟的发展。在城市污水处理领域，自2003年城市水务市场化改革以来，城市污水第三方处理取得了快速发展。据统计，全国城市污水处理率从2003年的42.1%上升到2012年的87.3%。社会资本主要通过特许经营引入，如合肥王小鹰污水处理tot项目和杨家界杨家溪污水处理bot项目。在城市垃圾处理领域，自2007年以来进入了快速发展时期，垃圾处理设施数量大幅增加。2012年，城市生活垃圾去除量达到1.7081亿吨，无害化处理率高达84.8%。

目前，环境公共设施领域仍存在以下问题:①污染治理企业的投资和运营过于依赖政府，部分项目面临政府信用缺失的风险；(2)寻租行为和不完善的评标制度导致工程招投标流于形式，导致低价低质中标现象；(3)服务费收费政策不完善，相关政策滞后，导致污水处理价格和服务费无法立即调整，企业面临收入风险；(4)城市固体废物处理缺乏合适的收费载体，企业的利润和收入得不到有效保障；⑤政府实施的经济政策激励和优惠措施不足以形成合理的投资回报，企业收入难以弥补成本。

3.2.2工业企业的污染控制

目前，中国企业污染治理社会化运作的比例普遍较低，目前还不到5%。工业污染控制侧重于工业园区和重点污染企业等产业集群。其中，空气污染防治领域的脱硫、脱氮和水污染的第三方处理发展迅速，而工业固体废物的第三方处理进展缓慢。截至2013年底，已签订火电厂烟气脱硫特许经营合同的机组容量为9420.5万千瓦，其中8691.5万千瓦已按特许经营方式运营。

这一领域的第三方治理还存在以下问题:①污染者和污染者的环境责任不明确，相关法律没有明确界定环境承包服务的责任转移；②实施托管运营模式，污染控制合同终止后，难以解决污染控制后续服务问题；3 .地方环保监管不到位或环境责任处罚轻，造成“违法成本低、守法成本高”的局面。污染者没有动机委托第三方控制，污染控制市场需求不足；④由于信息不对称，污水处理企业在选择环境服务公司时可能是盲目的，不了解污染控制公司的服务质量和声誉，从而增加了选择时的博弈成本。

典型区域重点实施区域环境污染第三方治理见表4。

4.中国第三方治理机制的构建框架及实施路径

本文中，中国第三方环境污染控制系统的设计与实现路径如图3所示。完善法律、法规和标准体系，明确各方的权利和责任；完善环境监管服务，加强执法，创造第三方治理市场需求；加强经济政策支持，支持第三方治理企业，培育第三方治理市场；规范市场价格机制，维护市场秩序，改善市场交易环境；开展企业环境完整性评价，提高信息透明度，防止逆向选择和道德风险等市场失灵。

4.1完善法律法规和标准体系

完善现有法律法规，明确责任界限。在环境公共设施领域，很明显，污染控制的责任归于第三方治理企业；在工业企业污染领域，很明显，污染者承担污染控制的主要责任，第三方承担法律和合同规定的污染控制责任。当污染者遵守合同规定的条款时，污染控制的责任可以通过支付合同转移给第三方。制定第三方治理管理措施，发布相关环境服务标准。制定统一规范的环境服务技术标准，使环境服务“绩效付费”有可衡量的法律依据；根据不同领域，制定与第三方治理公司签订环境服务合同的标准模式，明确委托、治理边界、责任与义务、监督与约束等事项。

4.2改善环境监管服务

严格的环境监管和执法，为污染控制创造市场需求。适时适度提高排污标准，实行污染物排放浓度和总量双重控制，建立排污在线实时监控平台，实现重点监控企业自动连续监控全覆盖。建立行政执法与刑事司法联动机制，实施网格化环境监管，严厉打击非法排污。建立政府、公众、非政府组织、项目投资者和其他利益相关者参与的综合监督机制。环保部门定期公布第三方处理企业的业绩、处理效果和业绩，新闻媒体加强排污单位和第三方处理企业的污染处理和排放信息披露，鼓励环境公益诉讼，完善获奖举报制度和投诉受理机制。充分发挥行业协会的作用，开展能力评估、评级等工作，建立规章制度和自我约束机制。

4.3加强经济政策支持

加大金融支持，提高资金使用效率。充分整合现有专项资金，优化调整使用方向，对采用第三方治理的项目给予适当的政策倾斜。在资金使用上，逐步由“配套建设”向“配套运营”转变，由“前期补贴”向“后期奖励”转变。建立基于绩效的动态补贴机制，设定绩效目标，加强后续绩效目标考核，以绩效考核带动基金监管。创新信贷服务，支持发展排污权、收费权、购买服务协议质押(抵押)等担保贷款业务，探索利用污水、垃圾处理等预期收入质押贷款。创新环境金融产品，为重大环保项目提供长期稳定、低成本的金融支持。积极推进环境保护基金、融资担保基金、融资租赁等环境金融服务试点。

4.4规范市场价格机制

确定合理的投资收益，完善价格调节机制。对于政府与社会资本合作的环境公共服务第三方治理项目，应参照同行业平均利润、银行存贷款利率等因素合理确定产品或服务的价格。提高二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮和主要重金属污染物排放收费标准，全面实施垃圾发电和燃煤发电机组脱硫、脱硝、除尘等环保电价政策，建立和完善鼓励使用再生水和促进垃圾回收利用的价格政策。规范市场竞争秩序，避免市场逆向选择。实行综合评价制度，将服务能力和质量、经营计划和履约信誉列为投标条件，避免低价低质中标。引进社会投资者、转让或出售资产或股权等。应根据项目属性进入相应的交易场所，按照统一的交易流程和交易规则进行竞价交易。

4.5开展企业环境完整性评价

建立企业环境诚信档案，将信用记录纳入公共信用信息共享服务平台，通过政府网站或报纸、广播、电视等形式定期向公众公布第三方治理项目的环境监管信息，并实行信用记录与融资、担保等相关政策挂钩。实施企业环境信用评级体系，建立统一的环境信用评价标准体系，对企业环境信用评级进行评价，建立企业环境信用评级“修”和“降”的动态管理机制。

4.6实施路线图

“十三五”期间(2016-2020年)，以环境公共设施、产业集群、重污染产业等重点领域为主要突破，加强试点示范，国有企业发挥主导作用，从点到面加大推广力度；环境污染第三方处理服务范围进一步扩大，从现有的脱硫脱硝和市政建设处理领域扩大到废气、废水、固体废物等环境污染处理领域；社会资本更加活跃，资本规模进一步扩大；形成一批可重复、可扩展的有效污染控制和健康产业发展的制度经验，进一步完善第三方治理的相关法律法规；高效、优质、可持续的市场化环境公共服务供给体系基本形成，涌现出一批技术水平高、经营效益好、市场竞争力强的环境服务和污染治理企业。

“十四五”(2021-2025)期间，第三方治理在国家污染治理领域、重点行业和中小企业全面推进，第三方治理服务体系全面形成，第三方治理形式和模式趋于完善。公众参与机制和社会共治体系逐步完善，完善的环境公益诉讼机制和社会化环境监测机制基本形成。一批社会信誉高、技术水平好的第三方治理机构和行业协会规范运作，建立规章制度和自律机制，加强行业内部监管、能力评估和评级，提高行业整体素质。污染者负责，第三方治理，政府监督和社会监督。污染者和第三方治理企业通过经济合同相互制约的市场运行机制有效运行。环境污染治理水平大幅提高，环保服务业蓬勃发展，环境保护与经济发展能够形成良性互动。

作者:董，，田淑英，程翠云，张欣。

董，环境保护部环境规划研究所副研究员。