专家辩析环境污染第三方治理文本：绩效考核、权责问题成焦点

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未来将会有一个第三方治理环境污染的模式。

最近，根据《国务院办公厅关于推进环境污染第三方治理的意见》，国家发展和改革委员会环境资源司公开征求了对《环境污染第三方治理合同(示范文本)》(以下简称《合同(示范文本)》)的意见。

据悉，本合同(示范文本)征求意见截止日期为2016年6月3日，包括施工作业和委托作业两种方式。

其中，建设和运营模式包含许多内容。主要是甲方污水处理单位授权乙方环境服务公司采用特许经营方式建设、运营和管理甲方项目的配套环保项目。甲方应支付乙方在特许经营过程中经营环保设备所得的收入。

在委托运营模式下，甲方污水处理单位委托乙方环境服务公司完成项目环保设施的运行、检修、运行和维护。合同价格为乙方运行、检修、运行和维护的年度合同费用，由甲方支付..

在采访中，业内人士一致评价了《合同》(示范文本)的颁布，体现了国家实施环境污染第三方治理的决心，进一步界定了环境污染第三方治理的内涵边界。然而，就合同文本的内容而言，仍有空的余地需要进一步完善。

初衷:搞好污染治理

环境污染第三方治理是指污染者委托专业环境服务公司按照合同约定支付费用进行污染控制的一种污染控制模式。

记者了解到，在发达国家的环境污染控制中，第三方控制环境污染的比例约占45%。“相比之下，中国的第三方治理比重较低，在环境污染第三方治理市场的发展上还处于起步阶段。《合同(示范文本)》无疑是顶层设计逐步落地的重要举措之一，将有助于推动环境污染第三方治理的快速发展吉邦咨询公司总经理徐玉环在接受《中国经济导报》采访时表示。

中国投资咨询有限公司环保行业研究员侯玉选在接受《中国经济导报》采访时透露，该合同(示范文本)是国家颁布的环境污染第三方治理的顶层设计，对环境污染第三方治理起到了积极的推动作用。“通过合同形式限制第三方治理过程中双方的权利和责任，可以促进其向规范化和法治化方向发展，同时为第三方治理行业的发展提供良好的环境。”

2015年1月14日发布的《国发第69号《关于推进环境污染第三方治理的意见》没有明确区分环境污染第三方治理和政府采购环境服务，以及环境bot和ppp模式。《合同(示范文本)》主要针对工业污染控制领域，在一定程度上明确了与环境污染第三方治理相关的概念内涵北京大学环境学院e20联合研究所副所长薛涛对此表示满意。

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然而，对于这两个文本，业内人士表示，未来仍有许多空空间需要改进。

薛涛在接受《中国经济导报》记者采访时表示，根据合同(示范文本)的具体内容，某些行业的匹配度较高，但可能并不适用于所有行业领域。

“不同的行业有各自的特点，即使是子行业之间也有不可忽视的差异。用“合同(示范文本)”来涵盖所有行业类型是不现实的，这会降低合同的实用性，增加操作难度，不利于“合同(示范文本)”的推广和实施。因此，我们应根据行业差异，发布具体的行业指南或指南。”侯玉选说。

为了避免将示范文本作为“标尺教条”来增强文本的适用性，徐玉环建议在示范文本前增加一条声明，声明该文本只能作为类似项目的参考文本，并主张在签订合同时应聘请专业的第三方服务机构，并根据项目的特点和委托方的需要设计有区别的条款。

“很容易产生阅读全文的错觉。它是以政府授权的特许经营合同来规定排污公司和环境服务公司之间的主要权利和义务。例如，在示范文本下的建设和运营模式、特许经营、特许经营范围、特许经营排他性等。是一致的，这些词很容易被误认为是这个。合同是政府或政府授权的主体与社会资本之间的合同关系，具有行政授权和民事合同的双重性质。有两个合作方未能很好地反映这一示范文本。建议今后在合同条款和表述方面进行调整，以便更好地指导实践。”拥有多年特许经营项目经验的徐玉环感慨地说道。

薛涛明确表示，文本中应使用“特许经营权”一词。“在中国，特许经营与公私伙伴关系密切相关，关于公私伙伴关系特许经营的立法正在进行之中。基本逻辑是指政府公共服务的外包，而特许经营概念在工业第三方治理中的应用容易出现混乱。”

绩效评估的未来需要澄清

徐玉环表示，在环境污染的第三方治理中，一个核心问题在于绩效考核。“绩效考核关系到治理效果是否达标以及相关的薪酬问题。”

记者注意到，在建设和运营模式中，关于定价，合同(示范文本)根据不同的项目特点进行了描述，如污水处理，可按“收入=处理成本×流量”计算。

“就废水而言，仅仅根据收入=处理成本×流量来计算太简单和不礼貌了。只有财务和数量指标相关，但收入和支付与治疗效果没有有效的关系。例如，废水的类型和处理困难，以及重要的综合指标，如去除率和符合率没有得到有效考虑。如果我们据此作出一刀切的评价，污染控制企业很容易钻空子，但很容易导致治理不达标。”徐玉环说道。

徐玉环建议，合同(示范文本)应该有一些主要的绩效指标，这些指标应该根据不同的行业和不同的污染物类型来商定。否则，在操作中很容易流于形式。

“还有一个问题。合同(示范文本)中的许多条款过于详细和绝对，缺乏灵活性空和调整机制。”徐玉环说道。

例如，徐玉环表示，在委托运营模式下，对岗位和人员编制有明确的约定，比如运营商和部门主管的数量。事实上，在环境污染的第三方处理中，由于行业和项目的不同处理需求，岗位设置和人员要求也有很大的不同，我们知道处理效果与简单的人数和岗位设置之间并没有一一对应的关系，所以目前的协议有些令人费解。环境污染第三方治理建议以最终治理效果为基础，辅以过程监督和实施保障手段，可能是一种更有效的安排。此外，目前的示范文本中有许多详细和严格的协议，这是有问题的。有人建议示范文本只规定适用的情况和机制安排，给空.留下一定的灵活性“这些规章制度应由双方在单项工程合同文本中约定。甚至违约金的数额在示范文本中也有明确约定，给人的感觉是示范文本不成比例，阻碍了双方空的自由谈判，不利于项目的落地和推广。”

此外，徐玉环还指出，环境污染治理绩效评价指标不应是静态的，示范文本中应该有动态的绩效调整机制，包括绩效指标的调整、权重的调整等安排，动态调整的周期和触发机制也可以在示范文本中原则解释。

应该继续澄清权力和责任的问题

长期以来，在环境污染的第三方治理中，令业界头痛的问题在于排污企业与污染控制企业之间的责任边界划分。然而，在《合同》(示范文本)中，两者之间的权力和责任划分过于模糊，需要进一步澄清。

“实际上，治理往往达不到标准。这时，污水处理企业和污染控制企业经常出现“说公众是对的，说女人是对的”的现象。污染者认为已经将污染控制外包给了污染控制企业，如果污染控制企业达不到标准，就应该承担责任。污染控制企业也认为，污水处理企业在实际操作中没有严格按照合同执行，因此需要承担责任。”薛涛说道。

“有些人认为，如果污染控制的责任不能通过第三方治理转移，他们担心工业企业将没有权力外包污染控制服务，但我不同意。第三方治理的动力应该来自专业化分工的内在要求，而根本动力是环保监管的落地。另一方面，如果允许污染者将污染责任转移给小得多的污染控制企业，将会有许多无法追究的环境污染风险。因此，寻找第三方控制污染并不意味着转移污染责任，这应在合同(示范文本)中明确说明。”薛涛指出。

薛涛表示，按照“谁污染谁负责”的原则，一旦排放不达标，首先要追究排污企业的相关责任。但是，根据具体的合同规定，排污企业可以对违反规定的行为负责。

薛涛强调，除了“合同(示范文本)”之外，还应对权责关系进行相应的指导进入污染处理设施的污染物类型和浓度应在具体合同中确定。如果污染控制达不到标准，可以将合同中规定的指标与实际进入污水处理设施的污染物指标进行比较，以确定是否可以追究污水处理企业的责任。"