水气土新三司改革前传：螺旋式回归 重构环保部

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2012年，美国环保局的预算是90亿美元，而中国环境保护部只有6亿元；美国环境保护署的总人数为17，106人，而中国环境保护部只有311名工作人员。

1973年，国务院环境保护领导小组办公室成立。当时，它符合国际标准，并根据包括水、气体、固体废物和化学品在内的环境因素设立办事处。

“打包”的污染防治管理体系仍在继续，这使得官员的“专业化”变得“不具体”:仅仅了解气体治理是不够的，所有类型的污染物管理都必须重新轮换。

今天，烤面包不仅仅是面包，也是环境保护部的简称。

2016年3月3日上午，“关于成立水利、燃气、土管部门及干部职务公告会议”的照片及董事名单在网上传播。当天下午，环境保护部发布消息称，2015年2月，中央有关部门批准对环境保护部的机构设置进行部分调整，不再保留污染防治部和污染物排放总量控制部(以下分别简称污染防治部和总量控制部)，成立了水、大气和土壤三个环境管理部门。

这是环境保护部年初宣布对环保机构的监测、监督和执法实行垂直管理后，第二次对自身管理体系进行重大操作。

据记者了解，第三师成立后，出于“暂不提拔”的考虑，除现任大气司司长刘外，水师、土司暂由两名副局长主持。在第三个部门中，气体部门的编制最多，根据空的气体污染源进一步细分，如管理机动车辆的移动污染源、秸秆燃烧的非点源和企业排放的固定污染源等。，而噪音也属于气体部。

关于更具体的设置，环境保护部报告说，由于广泛的机构调整，内部职能、运作机制和人员配置的建立需要一个过程，将在整个工作完成后向媒体公布。

与外界对环保部门的强烈关注相比，新成立的第三部门似乎是一种回归，而非新闻。

成熟的

当被问及他们第一次听到新的第三部门的消息时，许多接近环境保护部的人回答说“我不记得了”，甚至“提到它已经有20多年了”。

水、大气、土壤、生物……这些环境要素构成了人类的生存环境，也是人类排放污染物的场所。废气容易扩散，废水可以流动，废渣留在土壤中，降解缓慢，不同环境因素的管理差异很大。根据环境因素进行管理是一种国际经验，这在中国已被提倡多年。

民间智库提出了一些建议。2013年初，中国清洁空燃气联盟成立，第一批报告包括“雾霾控制需要多少资金和人员”。据报道，2012年，美国环保局的预算是90亿美元，而中国环境保护部只有6亿元；人员方面的差异甚至更大。美国环境保护署的总人数为17，106人，而中国环境保护部的工作人员只有311人。

“当时，我们讨论了各种项目，包括向美国学习，根据媒体对大气和水问题进行分类和管理。一些专家还表示，希望中央能成立一个专门的大气问题协调小组，这个小组的级别要高于目前的大气部门。一些。”联盟主任谢红星说。

环境保护部的官员也发现了这个差距。2013年，时任污染防治司司长(现任重点国有大型企业监事会主席)的赵牵头制定了《燃气十条》。当他访问美国时，他发现美国有一支庞大的专业大气环境管理团队，在大气和辐射办公室有1400名公务员，在加利福尼亚有数千人专门管理大气环境。

当时，环境保护部污染预防司大气司只有三个机构，借调了十多人。“难怪外国人会说，‘中国的环境污染很严重，管理大气的人最少。’我们是一千个人。”赵对说道。

后来，当中央编译办公室去环境保护部开展晚会活动时，赵华林告诉中央编译办公室的工作人员说，如果希望孩子们在未来的早些时候呼吸清洁的空气体，环境保护部需要增加人力来管理空气体的质量。

由于城市的特点和“气十篇”、“水十篇”的实施需要，不仅要借鉴国外经验，而且当地的实践也走得比较早。

北京、广东和山东等省级环保部门已经根据水、气和土壤/固体废物划分了各自的办公室。在苏州，2007年蓝天工程启动时，成立了“蓝天办公室”，当时主管环境的副市长负责。2013年“七时条”启动后，成立了“大气办公室”，现已升格为市长职责。在被环境保护部视为治霾典范的太原，这一协调机制的级别高达省级:省长是全面提高省会环境质量指导协调小组的组长。

在地级市一级，也有三个地方与这三个部门相对应。2015年，常州市环保局新成立了水利部、大气部和土壤部。2016年3月10日，常州市环保局相关人员告诉《南方周末》记者，市编办已经同意增加人员编制，正在安排人员到位。

从要素管理到包装管理

“历史发展到现在，环保部门经历了一个螺旋式的变化，最后回到了最初的要素管理。”原环境保护部总工程师杨朝飞激动地说，他是1978年进入环保系统的。

在老环保主义者眼中，第三部门的建立是一种回归，而环境因素的管理则被提及。它们都始于20世纪70年代中国环境保护部成立之初。

1973年，国务院环境保护领导小组办公室，简称国家环境保护办公室成立。当时，它符合国际标准，并根据包括水、气体、固体废物和化学品在内的环境因素设立办事处。

1982年成立了环境保护局，但它一直隶属于城乡建设和环境保护部。1988年，它成为国务院直属的副部级机构。这是环保部门第一次升级。水平已经提高，机制需要调整。杨朝飞记得环保局不得不从20多个地方合并成9个部门。在当时的局长瞿的领导下，进行了机构改革。

与规划部和人事部一起，成立了污染管理部，该部负责水、气、声、渣等环境因素的预防和控制，成为部一级最大的部门。“那时，我觉得它们都是污染物。让我们把它们放在一起。我没有意识到不同环境因素的污染是不同的。我对环境保护和精细化管理不够重视。”杨朝飞说道。

1998年，国家环境保护局晋升为国家环境保护总局部级，2008年晋升为环境保护部，但“一揽子”污染防治管理体系仍在继续。这使得污染预防系统中官员的“专业化”变得“不具体”:如果你想成为污染预防部门的主管，你不能仅仅了解气体的治理，所以你必须轮流管理各种类型的污染物。

1988年，机构的划分给土壤污染的预防和控制留下了问题。由于污染管理司承担了太多的职能，只有工业场地污染被分配给污染管理司。由于农村地区既存在生态保护问题，又存在土壤污染问题，农村土壤污染问题已移交给新成立的生态部，工作量略有减少。

到目前为止，从环境保护部的网站上可以看出，城市土地污染的防治工作由污染防治司的固体废物管理处负责，农村土壤污染的防治工作由生态司的农村环境保护司负责。

“土壤污染不能与城市和农村地区分开，也不能加以区分。农村地区的许多污染是由城市污染、垃圾和废气排放造成的，必须从源头解决。”杨朝飞说道。

自1993年起，杨朝飞担任生态系系主任已逾十年。在他看来，这种支离破碎的机制是即将出台的《土壤十条》乃至防治土壤污染立法的障碍。

在新的第三部门成立后，城市和农村地区的土壤控制将被纳入toast，toast的办公室将根据土壤、固体和化学品的管理情况分别管理。

对总量制度的再思考

2016年3月11日，在全国人民代表大会上回答记者提问时，环境保护部部长陈吉宁回应了三个事业部改革的目的:以加强环境质量改善为核心的环保工作，以水、土、气为核心的事业部。

在设立第三司的同时，污染预防司和总量司也被取消。这也意味着中国环境管理的重点已经从总量控制转向环境质量改善，从粗放型转向精细型。

原国家统计局局长、原污染防治司司长赵表示，取消这两个部门并不意味着这两个部门的工作不好，而是因为这两个部门的职能可以在这三个部门成立后合并。

赵注意到，污染防治部门虽然已经“打包”在一个部门，但其名称也发生了“污染管理-污染控制-污染预防”的变化，代表了从制定规章制度到实施污染控制措施，从被动到主动的过程。防治目标由过去的常规污染物转变为高毒难降解污染物。

总量控制制度早在1988年就提出，并于1996年实施。由于“十五”污染减排目标没有完成，“十一五”期间，二氧化硫和化学需氧量首次被纳入约束性目标，环保总局与各地签订了责任书，启动了地方政府高度重视总量控制、环境保护体系全力以赴的减排进程。

为什么总减排任务完成后，公众感觉不到环境质量的改善？赵说，总量控制工作不忽视环境质量，总量控制考核的四项标准之一是提高环境质量。

“当一个人快要死的时候，首先要稳定他的心率。对于环境保护，我们必须首先掌握两个主要污染物，化学需氧量和二氧化硫。”赵用做了一个比喻，“当心率稳定时，增加血压、血糖等指标，如pm2.5。不能说稳定心率与治疗没有联系，与全面控制质量也没有联系。”

关于总量制度的得失，有很多论文。“十三五”期间，总量制度并没有被放弃。探索区域、流域、行业总量控制模式，实行以许可证为载体的企事业单位总量控制，是业界的共识。三个部门的改革就是这一共识的体现。"历史已经发展到这个阶段，这样的改革是一个更好的选择."赵对说道。

钱不是问题，但是人少才是问题

谈到这三个部门的改革，虽然提到最多的是美国环保局的机构设置，但中美三个部门的机构设置还是有很大的差异。

首先是制度和法律之间的对应关系。美国环境保护署的机构设置是由法律授权的。例如，大气和辐射办公室主要负责执行《清洁空气体法》和《原子能法》,而水办公室主要负责执行《清洁水法》和《安全饮用水法》。

虽然这三个部门的设立更有利于“七师”、“石水”、“屠师”三大战役的实施，但目前这三个部门的机构设置与法律的对应关系并不十分明确。

“中美两国在环境管理方面的差距不在于体制改革，而在于依法管理环境。如果我们能严格执法，环境保护部改变它确实不是什么大问题。”加州大学圣地亚哥分校的副教授张俊杰说:“在目前的法治环境下，我们只能进行政府机构改革，以提高政府效率，弥补法治的不足。”

另一个不同是人数。除了国家环境保护局的环境因素管理部外，美国还在波士顿、旧金山等地设立了10个地区办事处来管理各州的环境问题。例如，它管理加利福尼亚州的第九区办公室，该办公室也有水、气、土和其他职能部门。

与美国数千人的规模相比，环境保护部新成立的第三部门目前的人员数量并没有增加多少。在本地，虽然很多地方都设立了大气部门，但人员数量甚至专业素质都远远不够。“很多大气局只是解决了领导重视的问题。它没有解决人员短缺的问题。”谢红星说:“领导要注意，大气局局长要多汇报几次。真正工作的人仍然不多。”

例如，在执行“燃气十条”的行动措施时，各地负责空气污染的主管在做了这么多工作后，不知道可以减少多少pm2.5。结论可以通过源列表和模型模拟进行预测，但计算过程比较专业，对大气部门来说比较困难，只能由大学、环境科学研究院和环境法规研究所等专业技术团队来完成。

”目前，与“资金不足”相比，这不是问题，但人员短缺是一个更严重的问题。缺乏专业人员，对问题的研究不清楚，不知道如何取得成果和最大限度地提高成本效益。我们要加大“软件”建设的投入，帮助省市组建专业队伍，做好计划的实施工作，让更多的专业人士花钱做计划。谢红星说。在政府专业人员不能扩大的前提下，这些任务可以交给更多的环境服务公司。

设立三个司只是顺利履行职能的第一步。正如陈吉宁在回答记者提问时所说，这项工作涉及的问题非常广泛，不仅是两个部门改为三个部门的问题，还包括一些流程的重构以及与其他改革的衔接，如与环评制度改革的衔接。

据《南方周末》记者报道，第三部门的职能还将包括更多内容。例如，原本属于科技标准部的行业标准制定，也将根据其要素分配给第三部门。