当农村环境遭遇治理危机

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据权威部门三年前的估计，在中国近60万个行政村中，有20万个村庄的环境急需治理。

“迫切需要治理”主要有三种类型。第一，广泛的非点源污染，即大量的污染物已经深深地扎根于农业生产和农村生活中，导致污水和垃圾随处可见。二是农村工业点源污染，大量有毒有害污染物威胁当地农民的生计和健康。第三，资源开发型村庄的生态破坏严重导致水资源枯竭、地面沉降和房屋倒塌，给当地居民带来生存危机。例如，在山西省的“采煤塌陷区”，近3000个村庄的200多万农民日夜生活在不安之中，8000多个村庄的近500万人由于水资源的破坏而“饮水困难”。当然，这三类问题在许多村庄中相互重叠，而在第二类和第三类村庄中，治理的紧迫性更加突出，也具有“救灾”的含义。

就促进治理的进程而言，第一类问题是，自2008年以来，这一进程得到了真正的重视。多部委联合推进的“农村环境综合整治”以“连片整治示范区”的形式实施，截至2013年专项治理财政投入约600亿元。最近颁布的《水污染防治行动计划》提出，到2020年，将建成13万个新建村庄。至于第二类和第三类问题，从20世纪80年代建立的“三同时”制度和“谁污染，谁治理”和“谁破坏，谁治理”的法律规范来看，治理问题一直存在，并不断得到强调。

然而，大量的实证数据表明，以源头治理和过程治理为核心的“三同时”体系往往达不到/0/，许多造成严重污染和破坏的企业并没有承担起末端治理的责任。因此，当问题不能拖延时，政府往往会买单。然而，随着近期农村环境的全面改善，政府的“买单”严重滞后，许多项目半途而废或项目完成后无法运行。在作者近年来重点关注的一个能源大省，两个大规模的处理项目显示了这种情况。

例如，2003年，国家规定要用三年时间来完成重点国有煤矿采煤沉陷区的治理，但该省直到2006年才真正实施。在2011年宣布“完成”后，覆盖的目标人口(600，000人)不到原计划的75%。与此同时，2007年开始的对“地方煤矿塌陷区”676个“失去采矿权的村庄”的集中治理在2009年初被宣布“关闭”，实际上只有305个村庄得到了解决，而其余的371个村庄没有处理这些村庄的细节。结果中央政府号召“治理采煤塌陷区”十年后，全省许多塌陷村仍处于“求助”状态。例如，71个村庄报告说，农民需要搬迁，但实际上只有不到一半的人搬迁，许多村民不得不自己避难。另一个问题是，一些“被治理的”塌陷村庄仍然在空矿区建造“新村庄”,偷工减料使新房子变得危险；一些塌陷村的“治理”是以项目承包商开采当地煤炭为交换条件的，导致原来未开垦的农田变成了露天煤矿场，救灾变成了“造灾”。

另一个例子是“农村环境连片改善示范工程”。2011年，该省被列为第二批“连片整治示范省”，计划投资15亿元(其中一半由中央政府投资)，修复1200个村庄，每个村庄投资125万元。然而，根据最近的调查，许多村庄的污染控制设施尚未完成，有些甚至还没有开始建设。一些已建的污水处理设施已成为“摆设”，因为管网铺设不当，污水无法进入收集站，但仍直接排放。以示范区涉及的11个村为例，只有乡镇政府所在的村建有污水处理站，但已建污水处理站的门被锁上，门窗被打破。

这种结果只能被视为“治理危机”。通过各种细节，我们可以发现许多不必要的遗漏。治理危机的核心表现是缺乏负责任的主体。营利性企业最关心政府和政府官员的“支持”，而不太关心生态环境和村民；负责监督的政府和政府官员缺乏监督。为了财政收入、gdp和个人寻租，他们总是在监管对象面前闭上眼睛；对于经常受到保护的村民来说，他们缺乏知情权、保护环境保护农村的意识和维护自身利益的能力。此外，在分散的状态下很难形成有效的制衡，名义上代表村民利益的村干部可能只是污染和破坏的“先锋”。总之，市场失灵、地方政府失灵和社会失灵相互交织、相互推动，导致相关法律、政策和技术手段失灵。大量的投资变得无效，治理的速度跟不上污染和破坏的速度，而环境问题的演变趋势仍然是“局部改善，整体恶化”。

客观地说，环境治理的困境只是整体治理危机的一部分，也是非常重要的一部分。这意味着我们必须在整体治理危机中审视农村环境治理。考虑到治理危机已经困扰了中国大部分村庄超过20年，我们应该进一步问:我们能否修复一个系统中的子系统，使其作为一个整体存在严重缺陷？如果答案是否定的，我们必须首先修复整个农村治理体系。目标不一定是模糊而稀疏的“治理体系和治理能力的现代化”，而是制度的真正完善和能力的真正提升。

这当然是一项艰巨的工程，但不应该否认，在目前的制度中存在着现实的可能性。由于“强政府”也是一个优势，“反腐败”的决心和勇气在过去的两年里显示，依靠谨慎和脚踏实地的“顶层设计”，从整顿治理和打“苍蝇”开始，以修复现有的治理体系。这是可能的；在进一步调整利益分配格局的基础上，还可以建立有效的监管保障体系和金融安全体系；此外，还可以将地方政府的权力归还给村民、社区和社会，从而抑制地方政府的任性。这样，农村环境治理以及整个中国的环境治理就具备了从源头治理到末端治理所需的社会条件。