环境保护部完善创新环评制度加强全过程监管推动绿色发展

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为创新环境影响评价体系，提高环境质量，环境保护部近日发布了一系列环境影响评价制度性文件。主要包括《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价衔接的意见》、《规划环境影响评价咨询指导意见(试行)》、《建设项目环境保护后监督管理办法》、《建设项目环境影响评价后评价管理办法》、《建设项目环境影响评价区域审批限制管理办法》、《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》和《加强规划环境影响评价》

环境保护部副部长潘岳表示，这些制度安排是《关于加快生态文明建设的意见》和生态文明体系改革总体规划的具体落实。陈吉宁部长要求以改善环境质量为核心，通过改革环境治理体制来实施最严格的环境保护制度。环境影响评价作为一项重要的环境管理制度，必须率先突破。根据这一要求，环境保护部出台了一系列制度性文件，为环境影响评价在更高的平台、更广的范围和更深的层次上发挥源头预防作用提供制度保障。

潘岳说，这些制度安排的主要重点是促进规划环评的实施。以规划环境评价为指导，全面推进生态环境治理体系和治理能力的现代化。现代管理学非常重视战略风险管理，通过事前控制、实时控制和事后控制，可以有效规避战略决策和实施过程中的风险。战略与规划环境评价是环境保护领域实施战略风险管理的有效手段。

潘岳表示，规划环境影响评价是预控的先导。陈吉宁部长多次指出，防止污染是环境保护的第一要务。这就要求规划环评在决策链的前端进行早期干预，“严把源头关”的理念应该有机地融入工业规划、城市规划、流域规划和区域规划之中。目前，规划环境影响评价的难度已经成为环境影响评价预防的“路障”。如果不尽快在制度设计和实施上取得重大突破，就无法充分发挥参与宏观综合决策、优化空布局和严格执行区域环境准入的重要作用，大区域和流域环境质量恶化趋势将难以遏制。

潘岳介绍，为推进规划环境影响评价，环境保护部正在积极推进《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的修订，力争在明确责任主体、强化管理程序和责任追究等方面取得突破。法律法规的修订已纳入立法机关的工作程序；同时，抓紧制定一系列制度性文件，促进环评参与宏观综合决策，发挥源头预防作用。

在内部工作机制方面，环境保护部研究制定了《关于加强规划环境影响评价中空控制、总量控制和环境准入的指导意见(试行)》,认真推进规划环境影响评价中严格坚持“空、总量和准入”三条。印发了《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价衔接的意见》。 强化规划环境影响评价的刚性约束，促进项目环境影响评价落实规划环境影响评价结果，形成联动反馈的内部工作机制。 支持制定工业园区规划环境影响评价“清单管理”和项目环境影响评价联动试点方案，在宏观调控的前提下，深化分权和分权，推进园区建设项目环境影响评价审批制度改革。

在外部协调机制方面，环境保护部和国土资源部下发了《关于做好矿产资源规划环境影响评价工作的通知》，指导和规范矿产资源规划环境影响评价工作，协调资源开发和环境保护。住房和城乡建设部研究制定了《关于加强城市规划环境影响评价的通知》,推动规划环境评价在优化城市生产生活生态空厅布局、提高城市环境质量中发挥更大作用。根据大气和水污染防治行动计划的要求，发布了《规划环境影响评价咨询指导意见(试行)》，在环境问题突出的地区和流域实施规划环境影响评价咨询，促进区域和流域环境污染的联合防治。同时，环境保护部还与国家发改委、交通部、水利部、国家能源局等部门建立了合作机制，共同推进铁路网、公路网、水利水电等重大规划的环境影响评价。

潘岳表示，环境保护部已启动京津冀、长三角、珠三角战略环境评价，遵循生态保护红线优化布局、产业总量控制和环境准入促进转型的基本原则，探索优化发展、绿色经济转型和资源环境协调发展的对策。指导连云港市组织战略环境评价试点，探索区域污染物行业排放总量管理模式，加强战略环境评价与城市、土地、基础设施和产业规划的衔接，以环境保护优化区域发展。

潘岳表示，除了规划环评外，还需要在事件发生后对建设项目进行实时控制，即“严格管理过程”，将环评落实到项目建设的全过程。为此，环境保护部发布了《建设项目环境保护事后监督管理办法》，这是各部、委首次发布加强事后监督的规范性文件。明确了国家和省级环保部门的监督指导责任、市县环保部门的属地管理责任，强化了建设单位的主体责任，明确了地方党委和政府的领导责任，明确了监督内容、程序和方法，为加强事后监督奠定了制度基础。《建设项目环境影响后评价管理办法》已经颁布，要求建设单位对一些特别重要、复杂和敏感的项目运行一段时间后的实际环境影响和生态环境保护措施的有效性进行分析、验证和评价，并在项目实施后采取改善措施减缓环境影响。

潘岳指出，事后控制体现为“对后果的严厉惩罚”，这是整个过程环境监督制度的根本保证。长期以来，“不评估就编制”、“不评估就批准”、“不使用就评估”、“不批准就建设”、“擅自变更”、“先投资后检查”的现象屡禁不止，这不仅是环境污染、生态破坏和突发环境事件的主要原因，也是布局混乱、产能过剩和无序发展的主要原因。因此，必须尽快建立责任追究制度。

为严格执行新《环境保护法》和《党政领导干部生态环境破坏责任追究办法(试行)》，环境保护部正在抓紧制定《规划环境影响评价责任追究实施办法》，提出了党政领导干部未依法进行规划环境影响评价责任追究的原则要求。《建设项目环境影响评价区域审批限制管理办法》出台，限制对不符合国家环境质量目标和严重环境违法行为的审批，督促地方政府和企业依法履行环境保护职责，着力解决突出环境问题。下发《关于进一步加强环境影响评价违法责任追究的通知》，环境影响评价违法行为情节严重的移交纪检监察机关，并追究相关人员责任。全面修订《建设项目环境影响评价资质管理办法》，建立环保部门联动监管机制，将环评资质管理与项目环评审查有机结合，实行环评机构和人员双重问责。此外，《环境影响评价法》修正案已纳入立法计划，修正案的核心内容之一是大幅提高对“先建后审批”环境影响评价违法行为的处罚金额，彻底解决“环境违法成本低、守法成本高”的问题。

潘岳表示，加强全过程管理仍需注意两个问题。第一，在按照国务院的要求简化行政管理和下放权力的同时，应确保“负担得起、可以接受和管理良好”。为此，环境保护部先后发布了《环境保护部环境影响评价文件批准的建设项目目录》(2015年版)、新的《建设项目环境影响评价分类管理目录》，以及火电、水电、钢铁、铜、铅锌冶炼、石化、制浆造纸、高速公路等七大重点行业的环评审批原则，科学调整了一些环境影响较小的建设项目的环评审批权限和环评类别，统一了行业的环评管理规模。第二，充分发挥全社会的力量，扩大公众参与。环境保护部发布了《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》，明确了信息公开的主体、范围、方式和内容，确保了建设项目环境影响评价信息公开的全过程、全方位和全覆盖，保障了公众的知情权、监督权和参与权，促进了环保部门审批的规范化、公平和透明，促进了政府、企业、公众和媒体环境治理体系的形成。

潘岳最后说，“十三五”规划是全面建设小康社会、实现第一个世纪目标的决定性阶段，也是改善生态环境质量的重要窗口和关键时期。构建完善的源头预防体系不仅是生态文明建设的总体要求，也是当前环境保护工作的迫切需要。环境保护部将继续推进相关法律法规的修订和相关制度的出台。同时，按照中央政府“三严三实”的要求，要狠抓制度落实，落实到防治污染、保护生态的实际行动中，落实到改善环境质量的实效中。